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Desde la literatura de trabajo social, hay numerosos artículos que demandan un replanteamiento conceptual y metodológico de la disciplina que supere la mirada unidimensional de los problemas sociales, que en ocasiones se nos ofrecen como necesidades de atención de individuos: la mujer, el menor, el anciano, la anciana, el solicitante de una prestación económica; para pasar a un enfoque que aborde la integralidad (Juan 2007:57); una mirada que supere la tendencia hacia el afianzamiento de los métodos terapéuticos y educativos que según se dice privilegian la adaptación del individuo (Sánchez y Jiménez 2013), y no exploran intervenciones críticas y analíticas para incidir en la realidad social e institucional.

En el contexto peruano, somos testigos del modo en que la política social ha mantenido una lógica sectorial y una mirada independiente de los problemas de pobreza y vulnerabilidad social que alientan intervenciones sociales individualizadas y específicas que no dialogan entre sí y que llegan en forma paralela en ocasiones a las mismas poblaciones. El escenario político actual nos coloca frente a una nueva oportunidad para el debate de la intervención y para la acción, a propósito de la nueva política de desarrollo e inclusión social en el país.

Hace cuatro meses en el marco de la VII Semana de la Inclusión Social, Liliana La Rosa, actual ministra de Desarrollo e Inclusión Social (MIDIS), anunció la intención de renovar la política social en el Perú con una perspectiva de largo plazo, y presentó lo que sería la nueva Política Nacional en Desarrollo e Inclusión Social (PNDIS), que actualmente se encuentra en proceso de consulta[1]

Se ha mencionado que esta propuesta ha sido construida sobre los avances del sector con la estrategia de Inclusión Social vigente desde el año 2013 (ENDIS), y tiene por objetivo “fortalecer el papel rector del MIDIS que debe ser multisectorial, y abordar no solo la lucha contra la pobreza y pobreza extrema, sino en general el problema de exclusión que afecta a millones de personas en nuestras ciudades y zonas rurales”[2].

Desde el MIDIS también se ha señalado que la nueva PNDIS contribuirá al pleno ejercicio de derechos, que permita a los ciudadanos y ciudadanas alcanzar el bienestar: “De esta manera, estará plenamente alineada con la Agenda 2030 para el Desarrollo Sostenible y su principio de “no dejar a nadie atrás”, así como con los consensos emergentes sobre desarrollo social inclusivo en América Latina”.

Estos anuncios, que han merecido varios titulares periodísticos en las últimas semanas, realmente nos hablan de una política social integral que hace mucho tiempo se extraña para el país. No obstante, vale la pena tomarse un tiempo para construir una opinión informada, que nos permita analizar su real viabilidad y contribuir a la discusión sobre las apuestas en juego.

Algo de información y algo de discusión, desarrollamos a continuación en respuesta a cuatro preguntas:

  • ¿Qué problema busca resolver la política?
  • ¿De qué inclusión y desarrollo social habla esta política? ¿Cuál es la diferencia con la política anterior? ¿Cuál es su alcance? ¿Es una política sectorial?
  • ¿Cuáles son las orientaciones centrales de la nueva política social?

Consideramos que esta información es imprescindible para emitir opinión, y para repensar un trabajo social alineado y articulado a los fines del desarrollo social y sus prioridades nacionales.

Problema social que busca resolver la nueva PNDIS [3]

La política apuesta por un cambio de la situación de exclusión social, problema multidimensional que se estima alcanzaría a más de la mitad de la población peruana en la actualidad, cifra que según la propuesta se confirma con estimaciones de la CEPAL 2017

Árbol de Problemas - PNDIS

Fuente: MIDIS 2019

Las causas directas que se han identificado están agrupadas en tres conjuntos de problemas: el primero, referido a los “insuficientes o ineficaces servicios públicos para el desarrollo de capacidades humanas”, esto por la débil institucionalidad y desigual presencia del Estado en el territorio. La segunda causa indirecta se ha enunciado como “barreras para la generación de ingresos autónomos[4] de los hogares, que pueden ser de distinta naturaleza, incluidos los de carácter sociocultural o institucional (“reglas de juego“) en la sociedad y el mercado; y la tercera causa sería la desarticulación entre las necesidades locales y las prioridades e intervenciones públicas, que incluye a las barreras para la participación ciudadana y para el protagonismo de los gobiernos locales y regionales en la toma de decisiones sobre el desarrollo sostenible de sus territorios

Aparecen como problemas estructurales que limitan el ejercicio pleno de la ciudadanía de los peruanos y las peruanas: los patrones históricos de discriminación y marginación social, política, cultural y económica, y la débil institucionalidad del Estado.

Llama la atención que no se considere como factor estructural la ruralidad, asociada a la dispersión y dificultades de acceso en algunos territorios, y las condiciones climáticas que en los últimos años acrecientan el riesgo de algunas poblaciones en zonas altas del país, y que sin duda es uno de los factores que ha motivado la escasa llegada del Estado a estas poblaciones.

Es importante subrayar que la nueva política social apuesta por atender a la “población que vive en situación de exclusión”; sin embargo, esta es una variable que no tiene un indicador en la estadística oficial del país, por tanto, el seguimiento y evaluación de esta población podría representar un problema, tal como lo ha sido y se mantiene hasta hoy la medición de la población en situación de vulnerabilidad social (población objetivo del MIMP). Si bien este tema es mencionado por la política, inmediatamente se genera una distorsión de su enfoque cuando señala que “ en tanto no exista una medición multidimensional oficial de la población excluida que debe ser priorizada por esta Política Nacional, se plantea como aproximación considerar a aquella afectada por la pobreza monetaria (21,7 % en 2017) sumada a aquella que no es actualmente pobre, pero se encuentra en situación de especial riesgo de caer en la pobreza monetaria (aproximadamente un tercio de la población, 32,9 %, según cálculos del MIDIS)”(PNDIS, 2018 p.9)

El concepto de exclusión y el alcance de la política de inclusión que propone el PNDIS

La exclusión social la podemos definir como una “situación concreta fruto de un proceso dinámico de acumulación, superposición o combinación de diversos factores de desventaja o vulnerabilidad social que pueden afectar a personas o grupos, y generar una situación de imposibilidad o dificultad intensa de acceder a los mecanismos de desarrollo personal, de inserción comunitaria y a los sistemas preestablecidos de protección social” (Subirats, 2004:19). Para la nueva política la exclusión a enfrentar se caracteriza por una “privación sistemática de recursos o de reconocimiento que afecta a ciertos grupos y que entraña la imposibilidad de participar plenamente en la vida económica, social, política y cultural, y por lo tanto, en los procesos de desarrollo (Naciones Unidas, 2016, citada por PNDIS 2018).

La PNDIS asume que la exclusión restringe el ejercicio integral de sus derechos como ciudadanos y su desarrollo humano y bienestar, y por ello se propone la inclusión social que –asumiendo la LOF del MIDIS (Ley N° 29792)- se refiere a la incorporación social, económica, política y cultural a la comunidad nacional de grupos sociales excluidos y vulnerables con plenos derechos y acceso a los mercados.

Aunque resulta grato imaginar que por fin podríamos contar con una política social multidimensional que no solo aborde pobreza monetaria, sino la exclusión económica, política o cultural en sus diversas manifestaciones, y que alcanzaría a numerosos grupos de la sociedad, nos asalta también la interrogante sobre la viabilidad de esta propuesta. Las declaraciones de la nueva política asumen con naturalidad la integralidad y la complejidad que implica actuar frente a la exclusión/inclusión, hasta ahora no asumida por el MIDIS en su verdadero significado, y que deja claro también la naturaleza multidimensional de sus orientaciones. Ante ello nos preguntamos sobre el verdadero alcance que pueda lograr esta política transversal y multisectorial y en donde el MIDIS se asigna un doble rol: rector de diversos campos de acción de todos los sectores involucrados en la política social, y ejecutor de Programas Nacionales (PNDIS 2018-p 66)

Principales orientaciones de la nueva política social

No podemos cerrar este artículo sin comentar brevemente los cuatro objetivos que organizan la apuesta central de la nueva política social, y que se proponen articular las acciones de varios sectores y niveles de gobierno en el territorio.

  • El primer objetivo que se propone es la Protección Social. Busca coordinar las intervenciones del Estado para garantizar un nivel básico de bienestar económico y social para todos, y tomar consideración de ingresos básicos para poblaciones en situación de pobreza, vulnerabilidad, protección para personas en situación de los riesgos individuales y territoriales, pensiones y aseguramiento en salud.
  • El segundo objetivo propuesto es de Políticas Sociales Inclusivas que colaboren con los distintos sectores para asegurar el acceso de toda la población a los servicios y productos públicos de calidad, con miras a fortalecer el desarrollo humano y reducir las desigualdades. Incluye prestaciones de salud, articulación para el combate a la anemia infantil, desnutrición y al embarazo adolescente, mejorar el logro de aprendizaje, acceso a vivienda adecuada y segura, acceso a la justicia, igualdad y no discriminación.
  • El tercer objetivo prioritario de la propuesta vincula a la política social con la Inclusión Económica y Productiva. Con ello se buscan generar capacidades y oportunidades para acceder al mercado laboral y al desarrollo productivo, invirtiendo en los territorios, asegurando la generación de ingresos autónomos y empleo decente, e incentivar el aprovechamiento sostenible y la conservación de los recursos naturales para garantizar el desarrollo económico inclusivo.
  • Finalmente, se propone en un cuarto objetivo la Participación Ciudadana y Gobernanza Territorial, que apunta a garantizar la adopción de decisiones inclusivas, participativas y representativas sobre el desarrollo e inclusión social, que responden a las necesidades de cada territorio al brindar protagonismo a los ciudadanos y gobiernos subnacionales.

La PNDIS prevé un proceso de implementación por etapas, en el que se distinguen hitos para el corto, mediano (al 2021) y largo plazo (al 2030). Siendo importantes todas estas orientaciones para lograr una verdadera inclusión social en el país, y más allá del discurso que destaca enfáticamente el rol articulador de la PNDIS en lo sectorial y en lo territorial, la propuesta no deja claridad sobre las relaciones e interacciones con las políticas sectoriales vigentes, y que generan dudas sobre posibles superposiciones que pueden generarse en ámbitos de salud, educación, poblaciones vulnerables, vivienda, entre otros. Tampoco queda claro el rol que se le asigna a los gobiernos regionales y locales en este nuevo escenario, pese a que se indica que en la última fase (al 2030) “consolidarán el protagonismo de los gobiernos subnacionales”.

A modo de cierre

La nueva política social (PNDIS) es uno de los tantos cambios en el contexto nacional en el que actuamos las trabajadoras sociales, y que pueden constituir oportunidades para el debate y para replanteamientos disciplinares sobre la concepción más o menos integral, unidimensional o multidimensional de la intervención social, entre otros aspectos.

Informarnos y discutir esta propuesta de política es también una responsabilidad profesional, por el alcance o significado que ella tendrá frente a las poblaciones pobres, excluidas y vulnerables, sujetos centrales de la acción profesional de las trabajadoras sociales

Bibliografía

MIDIS 2018. http://www.midis.gob.pe/conectandofuturos/wp-content/uploads/2018/11/Presentaci%C3%B3n-PNDIS-SM-MIDIS-VII-SIS.pdf

MIDIS portal web https://www.gob.pe/institucion/midis/noticias/21711-ministra-la-rosa-anuncio-nueva-politica-nacional-en-desarrollo-e-inclusion-social-y-proceso-de-consulta

Juan Toset Eva María (2006) Vulnerabilidad, exclusión social, desigualdad y ciudadanía. El Trabajo social ante situaciones de desigualdades Estructurales. Documentos de Trabajo Social N.º 45: Teoría y Práctica. file:///C:/Users/USUARIO/Documents/A%C3%91O%202018/Dialnet-VulnerabilidadExclusionSocialDesigualdadYCiudadani-3288168.pdf

ESTIVILL, Jordi 2003. Panorama de la lucha contra la exclusión social. Conceptos y estrategias. Ginebra: STEP/OIT, pp. 5-50.http://www.derechoshumanos.unlp.edu.ar/assets/files/documentos/panorama-de-la-lucha-contra-la-exclusion-social.pdf

Subirats, J. (2004): Pobreza y exclusión social: Un análisis de la realidad española y europea, Fundación La Caixa, Colección Estudios Sociales, n.º 16, Barcelona

Sánchez Alías, A.; Jiménez Sánchez, M. (2013). Exclusión social: Fundamentos teóricos y de la intervención. Trabajo social global. Revista de Investigaciones en Intervención Social, 3 (4), 133-156 http://revistaseug.ugr.es/index.php/tsg/article/view/952/1070

[1] De acuerdo con la información de la página web del MIDIS, se conoce que esta propuesta ha sido presentada a los gobernadores regionales y alcaldes durante la I Sesión Ordinaria de la Comisión Intergubernamental de Desarrollo e Inclusión Social (CIDIS) 2019 realizada el pasado mes de enero del 2019. Durante el mes de febrero será presentada a la Asociación Nacional de Centros (ANC) que agrupa organizaciones no gubernamentales. También se ha previsto llegar a los sectores del Ejecutivo, de los congresistas, de la academia, empresa privada, y cooperación internacional.

[2] https://www.gob.pe/institucion/midis/noticias/21711-ministra-la-rosa-anuncio-nueva-politica-nacional-en-desarrollo-e-inclusion-social-y-proceso-de-consulta

[3] Síntesis apretada del problema descrito más ampliamente en el Documento de la nueva Política Social

[4] la FAO define al ingreso autónomo como “todos los pagos que recibe el hogar como resultado de la posesión de factores productivos“, e incluye sueldos y salarios, ganancias del trabajo independiente, la autoprovisión de bienes producidos por el hogar, rentas, intereses, pensiones y jubilaciones.

Lic. Elizabeth Salcedo Lobatón
Trabajadora Social de la PUCP. Doctora en Educación por la UNED de España. Magister en Gestión de Redes para el Desarrollo Sustentable por la Universidad Complutense de Madrid. Docente en la escuela de graduados de la PUCP. Consultora Sénior en Investigación Social y Desarrollo de Capacidades. Gerente de CAPACIDAD DES S.

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