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Los casos de Chile y Perú[1]

Christian Quinteros Flores

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Resumen

El articulo busca analizar los elementos comunes disponibles en las constituciones políticas y leyes vigentes en Perú y Chile, respecto de normas y regulaciones de descentralización política y territorial existentes en cada país, de manera de visualizar posibles desafíos comunes en esta materia. Si bien ambos países presentan Estados unitarios que podrían sugerir una mayor similitud en las regulaciones de cada realidad, la presente investigación arroja que existen diferencias entre lo establecido en cada carta fundamental. En este contexto, podría constituir la experiencia peruana una referencia importante para el diseño de una nueva política de descentralización y regionalización en Chile, ad portas de generar su nueva constitución política en el corto plazo. En Chile, la crisis política de 2019 interpeló al Estado a acelerar sus procesos de descentralizacion que un año antes ya había conocido de importantes iniciativas legislativas en materia territorial, sin embargo, estas iniciativas a juicio del autor solo reforzaban y repetían el mismo esquema de distribución de poder agregando nuevos instrumentos, evadiendo cambios de fondo en la redistribución efectiva del poder político en los territorios y manteniendo importantes cuotas de tuletajes desde el gobierno central hacia los subgobiernos regionales y locales. En el caso peruano por su parte, se constata efectivamente un mayor grado de autonomía política y presupuestaria de los gobiernos regionales y locales con atribuciones mucho más acotadas, al menos en el espíritu constitucionalista. Mediante un análisis bibliográfico y documental se deja en evidencia de esta manera las diferencias normativas y de competencias entre una y otra carta fundamental y los diferentes cuellos de botella que existe en una y otra realidad en materia de descentralización política, lo que invita a continuar desplegando un proceso de colaboración recíproca entre los actores de la descentralización en uno y otro país. El dialogo siempre es un buen camino para descubrir nuevas formas de gestión que mejoren la capacidad de decisión de las comunidades y gobiernos locales de cara al desarrollo.

Introducción

Si bien el artículo es principalmente una elaboración comparativa de marcos constitucionales y legales, debe tomarse en cuenta que todo cambio constitucional en democracia (Perú ha tenido en los últimos 40 años dos procesos constituyentes: uno en democracia en el 79, y el otro en el marco de un gobierno no democrático), suele ser el resultado de una correlación de las fuerzas sociales y políticas, de la capacidad de diálogo y negociación de intereses entre los actores políticos constituyentes, y del nivel de legitimidad social que alcanzan los acuerdos tomados.

Dentro de la posibilidad de los Estados unitarios existen múltiples formas de ejercer gobierno en sus distintos niveles y escalas territoriales. Hoy el problema del desarrollo sostenible y democrático, requiere de procesos de descentralización robustos, que gradualmente transfieran poder a los gobiernos subnacionales. En Chile, este proceso o enfoque se ha acrecentado a partir de la pandemia. Chile ha experimentado en los últimos 3 años significativos procesos en esta materia. En el año 2018 se promulgaron las leyes que permitían por primera vez la elección democrática de gobernadores regionales, la ley de fortalecimiento de los instrumentos para una mejor regionalización, y la transparencia en el mercado del suelo frente a la amenaza de las inmobiliarias y grupos económicos especulativos, entre otros.

En el denominado “estallido social” o “revuelta social” de 2019, unas de las banderas de las demandas apuntaban a reducir urgentemente las asimetrías de poder territorial y evitar la continuidad de zonas de sacrificios o el persistente aislamiento y vulnerabilidad de las zonas rezagadas, entre otros problemas de gestión territorial. En este contexto, este trabajo de investigación documental busca conocer otros modelos de gestión como lo representa el caso peruano que, si bien es un estado unitario al igual que el chileno, diseña una relación de poder político distinta que favorece la descentralización al menos en teoría. Desde el lado peruano se analizaría también las oportunidades que este proceso desarrolla de manera de poder concluir ciertas cuestiones finales que surjan de este análisis comparado centrado en el análisis constitucional y legal.

El artículo se desarrolla en primer lugar identificando el tipo de Estado de ambas naciones, para luego abordar cuestiones relativas a los instrumentos de la descentralización política, para dar paso a las competencias y atribuciones de los gobiernos regionales y locales en uno y otro caso y concluir con algunos cuellos de botella detectados en cada caso.

Tipo de Estado. Análisis comparado.

Según Dulanto (2017), el estado peruano si bien goza de legitimidad en términos de un proceso democrático, carece de autoridad para llevar a buen puerto cambios profundos en su funcionamiento y en la sociedad, producto de un mal funcionamiento del denominado Estado de derecho. Al igual como ocurre en Chile, el centralismo decisional en Perú tiene profundas raíces históricas, económicas y sociales. Desde el virreinato hasta la república, Lima ha sido el centro y eje en el cual se han desarrollado las actividades políticas y sociales más importantes. En las últimas décadas las regiones han comenzado a desarrollarse en términos económicos y sociales, lo que falta es que se desarrollen en términos políticos. Es aquí donde el proceso de descentralización tiene que incidir (Dulanto, 2017: 307)

En este contexto, el artículo 43 de la Constitución Política peruana señala que la República es democrática, social, independiente y soberana y que el Estado es uno e indivisible. De la misma manera señala que su gobierno es unitario, representativo y descentralizado, y se organiza según el principio de la separación de poderes. También se establece que “Las materias relativas al proceso de descentralización” pueden ser sometidas a referéndum popular, lo que sin duda representa una diferencia explicita con el caso chileno, que si bien reconoce la posibilidad de plebiscitos no precisa que se produzca en el área de la descentralización.

Por su parte el artículo 44 de la Constitución Política del Perú señala que es deber del estado promover el bienestar general que se fundamenta en la justicia y en el desarrollo integral y equilibrado de la Nación y el 54 que indica que “El territorio del Estado es inalienable e inviolable. Comprende el suelo, el subsuelo, el dominio marítimo, y el espacio aéreo que los cubre”. En el caso chileno, a actual Constitución Política de Chile fue promulgada el 21 de octubre de 1980, reformada en 2005, y tuvo su última actualización en 2018 señala que “los órganos del Estado promoverán el fortalecimiento de la regionalización del país y el desarrollo equitativo y solidario entre las regiones, provincias y comunas del territorio nacional” y que “para el gobierno y administración interior del Estado, el territorio de la República se divide en regiones y éstas en provincias. Para los efectos de la administración local, las provincias se dividirán en comunas. El artículo 111 está dedicado a la administración de la región y establece que el objeto del Gobierno Regional es el desarrollo social, cultural y económico de la región. Por su parte, la Constitución del Perú señala que el territorio de la República está integrado por regiones, departamentos, provincias y distritos, en cuyas circunscripciones se constituye y organiza el gobierno a nivel nacional, regional y local, preservando la unidad e integridad del Estado y de la Nación. El ámbito del nivel regional de gobierno son las regiones y departamentos. El ámbito del nivel local de gobierno son las provincias, distritos y los centros poblados.

Interesante es como se define el concepto de región en Perú “Las regiones se crean sobre la base de áreas contiguas integradas histórica, cultural, administrativa y económicamente, conformando unidades geoeconómicas sostenibles.” El proceso de regionalización se inicia eligiendo gobiernos en los actuales departamentos y la provincia constitucional del Callao. Estos gobiernos son gobiernos regionales

Específicamente, respecto de la gestión regional en el caso peruano, el art 74 de la Constitución peruana es concluyente e indica lo siguiente: “Los Gobiernos Regionales y los Gobiernos Locales pueden crear, modificar y suprimir contribuciones y tasas, o exonerar de éstas, dentro de su jurisdicción, y con los límites que señala la ley”. Ciertamente esto no ocurre en la legislación chilena, ya que la Ley 19175 sobre administración y gobiernos regionales si bien establece la autonomía legal y el presupuesto propio no permite esta facultad de establecer o regular cuestiones impositivas dentro de su jurisdicción, siendo estas definiciones asuntos propios del régimen central que se resuelven en el presupuesto nacional. La constitución peruana incluso señala en su art 75 que los municipios pueden celebrar operaciones de crédito con cargo a sus recursos y bienes propios, sin requerir autorización legal.

Si bien, el art 77 de la constitución política peruana señala que “la administración económica y financiera del Estado se rige por el presupuesto que anualmente aprueba el Congreso. La estructura del presupuesto del sector público contiene dos secciones: gobierno central e instancias descentralizadas” El presupuesto asigna equitativamente los recursos públicos, su programación y ejecución responden a los criterios de eficiencia de necesidades sociales básicas y de descentralización, asignándoles a las respectivas circunscripciones, conforme a ley, recibir una participación adecuada del total de los ingresos y rentas obtenidos por el Estado en la explotación de los recursos naturales en cada zona.

Tema aparte en la gestión del Estado se refiere a la relación de éste con las comunidades étnicas. Sobre integración de comunidades étnicas la constitución política del Perú señala en su artículo 88 que “El Estado apoya preferentemente el desarrollo agrario. Garantiza el derecho de propiedad sobre la tierra, en forma privada o comunal o en cualquiera otra forma asociativa. En este sentido, la ley puede fijar los límites y la extensión de la tierra según las peculiaridades de cada zona. Las Comunidades Campesinas y las Nativas tienen existencia legal y son personas jurídicas contribuyendo a la integración de comunidades étnicas que son autónomas en su organización, en el trabajo comunal y en el uso y la libre disposición de sus tierras, así como en lo económico y administrativo. El Estado respeta la identidad cultural de las Comunidades Campesinas y Nativas. Este énfasis en el reconocimiento a las comunidades campesinas y nativas no se aprecia en la constitución de la república de Chile, que ha debido crear una institucionalidad ex post a través del Consejo Nacional Indígena (CONADI). Sin duda que las posibilidades que genera la nueva constitución en Chile incluso hoy se abre a la posibilidad de incorporar el concepto de estado plurinacional que reconozca a los pueblos o naciones prehispánicas que hoy existen en el territorio del Estado.

De acuerdo a Landa (2020), el reconocimiento de la propiedad comunal en Perù implica reconocer que existe una especial vinculación de la comunidad con el territorio que ocupan, dado que el mismo no solo tiene una significación económica o patrimonial para sus miembros sino, fundamentalmente, una connotación inmaterial, pues en él no solo desarrollan actividades para su subsistencia económica, sino también para su permanencia como pueblo ancestral (costumbres, tradiciones, ritos). Por ello, si el Estado otorgara autorizaciones o derechos para la explotación de recursos naturales en dichos territorios que afectan directamente sus derechos colectivos, correspondería implementar procesos de consulta previa, libre e informada, desarrollada de buena fe y mediante procedimientos adecuados, respetando los mecanismos de adopción de decisiones de la comunidad, y con la finalidad de lograr acuerdos. Asimismo, el derecho de propiedad comunal implica el derecho al acceso a los recursos necesarios para su subsistencia y el derecho a participar en los beneficios de la explotación de los recursos que existen sus territorios.

Respecto de materias de gobierno es interesante lo que establece esta Constitución política respecto de la formulación de leyes, donde el Presidente de la República y los Congresistas tienen derecho a iniciativa en la formación de leyes, idéntica situación se aprecia en el caso chileno, sin embargo, también tienen el mismo derecho en las materias que les son propias los otros poderes del Estado, las instituciones públicas autónomas, los Gobiernos Regionales, los Gobiernos Locales y los colegios profesionales. Asimismo, lo tienen los ciudadanos que ejercen el derecho de iniciativa conforme a ley (iniciativas ciudadanas). En el caso de Chile esto no ocurre.

Descentralización

Para el chileno Carlos de Mattos, la descentralización se refiere al proceso de aumentar el poder de colectividades locales, su autonomía de decisión y de control de recursos, con mayores autonomías de responsabilidades y competencias (redistribución territorial del poder) (De Mattos, 1990). Según Glave & Ballon (2021), el papel fundamental de la descentralización es acercar el Estado a la gente para darle respuestas mejor adaptadas a las necesidades diferenciadas de las distintas colectividades territoriales. En sentido estricto, debe tratarse de un medio para promover oportunidades de desarrollo que se distribuyan de manera más equitativa en el territorio y más próximas a las personas.

El Estado tiene un rol insustituible en la materia, así como en la formación de las capacidades necesarias para ese proceso; asimismo, en la representación y procesamiento democrático de las diferencias entre los intereses de los ciudadanos y ciudadanas. Tal como señalan Glave & ballon (2021), la pandemia del COVID-19 en Perú, puso en evidencia las grandes debilidades de la gestión pública. Las brechas en la prestación de los servicios (salud, educación, agua y saneamiento, limpieza pública, gestión de residuos sólidos, seguridad, manejo de mercados, etcétera) se acrecentaron en las áreas urbanas más pobres y deprimidas y, especialmente, en las zonas rurales. La debilidad de las capacidades de muchos gobiernos descentralizados para ejercer sus competencias se hizo más visible, mientras que las limitaciones de rectoría de los sectores fueron la contrapartida. Esta misma situación se experimentó en Chile, que además sumó los efectos económicos post crisis social.

En este escenario de COVID19, las críticas y dudas sobre la descentralización del Perú se multiplicaron inevitablemente. Los niveles de corrupción proliferaron en los distintos sectores e instituciones del Estado y en muchos gobiernos descentralizados, lo que aumentó el malestar y la desconfianza ciudadana en una reforma que mostró límites temprano, los cuales se fueron profundizando ante el desinterés de los principales actores políticos y la distancia creciente de la gente frente al Estado y la política.

La descentralización peruana, según Dulanto, tuvo un fuerte sesgo administrativo y en menor medida político, postergó las dimensiones fiscal y económica e ignoró prácticamente, por lo menos hasta el 2016, el enfoque territorial. Podemos hablar de una des-concentración de la acción del Estado más que de una verdadera descentralización (Dulanto, 2017).

El artículo 188 de la constitución del Perú señala explícitamente que “La descentralización es una forma de organización democrática y constituye una política permanente de Estado, de carácter obligatorio, que tiene como objetivo fundamental el desarrollo integral del país. El proceso de descentralización se realiza por etapas, en forma progresiva y ordenada conforme a criterios que permitan una adecuada asignación de competencias y transferencia de recursos del gobierno nacional hacia los gobiernos regionales y locales. Los Poderes del Estado y los Organismos Autónomos, así como el Presupuesto de la República se descentralizan de acuerdo a ley.

Continua el artículo 191 “Los gobiernos regionales tienen autonomía política, económica y administrativa en los asuntos de su competencia. Coordinan con las municipalidades sin interferir sus funciones y atribuciones. La estructura orgánica básica de estos gobiernos la conforman el Consejo Regional como órgano normativo y fiscalizador, el Gobernador Regional, como órgano ejecutivo, y el Consejo de Coordinación Regional integrado por los alcaldes provinciales y por representantes de la sociedad civil, como órgano consultivo y de coordinación con las municipalidades, con las funciones y atribuciones que les señala la ley. El Gobernador Regional es elegido conjuntamente con un Vicegobernador Regional, por sufragio directo.

Respecto de la representatividad de los gobiernos regionales, La ley peruana establece porcentajes mínimos para hacer accesible la representación de género, comunidades campesinas y nativas, y pueblos originarios en los Consejos Regionales. Igual tratamiento se aplica para los Concejos Municipales.

Los gobiernos regionales promueven el desarrollo y la economía regional, fomentan las inversiones, actividades y servicios públicos de su responsabilidad, en armonía con las políticas y planes nacionales y locales de desarrollo. Es decir, tienen un carácter fuertemente de índole productivo.

En el caso de Chile, la ley asigna a los Gobiernos Regionales la responsabilidad del desarrollo en tres líneas específicas: la de ordenamiento territorial, la de fomentos productivo y la desarrollo social y Cultural de la región. Las modificaciones a la institucionalidad regional de 2018 creo en reemplazo la figura del Intendente (Designado hasta entonces por el presidente de la república de turno) la coexistencia de una figura nueva denominada Delegado Presidencial Regional que cumple con la obligación de hacerse cargo de todas las cuestiones asociadas a la seguridad y orden público y a la gestión de catástrofes y emergencias. Esta relación entre una autoridad democráticamente elegida y la nueva representación del poder central en la región ha generado y generará una alta tensión en la conducción del desarrollo regional al dividir las responsabilidades en la gestión del territorio, confundiendo los liderazgos.

Las dificultades y obstáculos de la Descentralización

La descentralización aparece en la discusión de políticos y tecnócratas como la solución a todos los problemas del desarrollo local. ¿Pero descentralizar el Estado en todas sus áreas es la decisión correcta? Para Carlos de Mattos este proceso no siempre garantiza el desarrollo del territorio si es que no está asociado a procesos económicos endogámicos y sustentables que concerten intereses y propuestas. Para este autor la descentralización supone el combate a los problemas del subdesarrollo de las comunidades locales. Sus objetivos son promover el desarrollo local, democratizar los procesos sociales, aumentar la participación popular y reducir los niveles de injusticia social. Pero ¿puede una reforma político administrativa lograr profundas transformaciones en la base estructural de un ámbito nacional donde imperan un conjunto de determinaciones y condicionamientos que van en otra dirección? (De Mattos, 1990).

De Mattos, no cuestiona la viabilidad política de a descentralización sino su efectividad para lograr sus objetivos. Según este autor, regionalistas y localistas se subieron al tren de la descentralización sin saber bien hacia dónde se dirigía. Su tesis es que la descentralización es un instrumento incompetente para producir la transformación de la base económica de la sociedad (estructural) y puede modificar apenas la distribución territorial de la administración del poder. Por ello para que se produzca un proceso sostenido de crecimiento debe intensificarse y diversificarse la base económica local, es decir aumento de inversiones y la valorización del capital es determinante, más que consideraciones territoriales (De Mattos, 1990)

En Chile, Raczynsky y Serrano ya advertían hace 20 años, incontables dificultades por parte de los actores del desarrollo regional para visualizar el territorio como una unidad central de intervención y actuar con un sentido estratégico en torno a él. La institucionalidad pública regional no lograba articularse y aparecía fragmentada en lógicas particulares que se anteponìan a la lógica territorial. El sector público no sólo no se coordinaba entre sí, sino, además, tampoco lo hacía con el sector privado. Por su parte las Municipalidades, en general, no participaban del debate regional y más bien actuaban como peticionarias de recursos de inversión regional. El mundo privado y académico tampoco aparecían comprometidos en la construcción de un proceso de desarrollo.

Para Raczynsky y Serrano, el modelo chileno ha tenido un sello institucional y normativo y que ha dejado de lado otras áreas, como la descentralización de los ingresos fiscales o la descentralización entendida como un mecanismo para acercar en forma efectiva a las autoridades a la ciudadanía abriendo espacios de participación y control por parte de ésta sobre la acción del Estado (Raczynsky y Serrano, 2001)
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Fig. Nº 1. Cuellos de Botella administrativos de la Descentralización Chilena

Fuente: Elaboración propia a partir de Raczynski, D. & Serrano, C. (2001). Descentralización. Nudos Críticos. Cieplan

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En el caso peruano, el diseño organizativo de los gobiernos regionales (GORE) fue siempre un híbrido que resultó dela yuxtaposición de tres modelos organizacionales diferentes. La definición de las competencias municipales, tanto distritales como provinciales, ha obviado las diferencias entre ambos niveles de gobierno municipal. Estas se han diseñado de manera general. Se suma a lo anterior la falta de claridad y superposición recurrente y hasta grosera de funciones, o la existencia de sistemas administrativos que regulan los procesos de gestión en la administración pública restrictivos y previstos para el control (Glave & Ballon (2021) Por otra parte se aprecian Ministerios desarticulados entre sí, que forman parte de una organización nacional fuerte e históricamente sectorizada y muy débil en materia de coordinación interministerial, que intervienen en el territorio sin articulación. Si a lo anterior le sumamos la ausencia de sistemas de coordinación en los territorios, la relación entre los gobiernos regionales, provinciales y distritales prácticamente no existe. Los marcos de trabajo colaborativo son optativos y dependen de la voluntad de las autoridades de turno (discrecionalidad política).

Por otro lado, y solo de manera complementaria, en términos de descentralización política, también se aprecian cuellos de botella en este sentido. La descentralización en Perú se ha caracterizado por factores tales como la calidad de la representación: La descentralización es heredera de un sistema político partidario sin organizaciones sólidas. También la demarcación territorial es un tema irresuelto ya que, por ejemplo, el 79.8% de los distritos y el 92.6% de las provincias del país no tienen la delimitación resuelta. Esta situación es diametralmente opuesta a los que ocurre en el caso chileno donde este tema está totalmente delimitado, lo que no ha impedido que en los últimos 10 años se hayan creado tres regiones nuevas productos de las demandas territoriales de comunidades rezagadas que veían en la autonomía un mejor camino a los beneficios del desarrollo. También en Perú es persistente el problema del ordenamiento territorial producto que la continuidad urbana o de procesos de conurbación urbanística que no permite distinguir límites o fronteras entre distritos e incluso entre provincias. Finalmente, en esta perspectiva política de la descentralización peruana, las leyes de la descentralización multiplicaron los mecanismos y espacios de la participación ciudadana que se desgastaron paulatinamente, desde el momento mismo de su diseño. Muchos de ellos tienen carácter consultivo y no vinculante.

También es importante señalar que la corrupción que sufre el país es sistémica y atraviesa la historia de este país (Glave & ballon (2021). Tambien se han apreciado problemas en la conducción de la descentralización. Más allá de los límites administrativos, la ausencia de voluntad política de distribuir el poder fue una constante clara desde la desactivación del Consejo Nacional de Descentralización (2007), con lo que se perdió la principal instancia de diálogo institucional entre los tres niveles de gobierno.

Fig. Nº 1. Cuellos de Botella administrativos de la Descentralización Peruana

Fuente: Elaboración propia a partir de Glave & Ballon (2021)
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Respecto de las funciones establecidas para cada gobierno regional en Perú y Chile, la Tabla Nº 1 presenta las distintas tareas asignadas por el legislador. Desde ya una diferencia con el caso chileno es que el gobierno regional peruano debe formular y aprobar el plan de desarrollo regional concertado con las municipalidades y la sociedad civil. En el caso chileno no existe obligatoriedad para incorporar la opinión de los municipios en la Estrategia Regional de Desarrollo que sería el instrumento equivalente.

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Tabla Nº 1. Comparación entre competencias de los Gobiernos Regionales

Fuente: Elaboración propia a partir del análisis de Constituciones Políticas vigentes

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Respecto de las municipalidades, la Constitución peruana señala que estas de clasifican en municipalidades provinciales y distritales y tienen autonomía política, económica y administrativa en los asuntos de su competencia. Las municipalidades de los centros poblados son creadas conforme a ley y los gobiernos locales promueven el desarrollo y la economía local, y la prestación de los servicios públicos de su responsabilidad, en armonía con las políticas y planes nacionales y regionales de desarrollo. En el caso de Chile, la Ley 18.695 establece que las municipalidades son corporaciones autónomas de derecho público, con personalidad jurídica y patrimonio propio, cuya finalidad es satisfacer las necesidades de la comunidad local y asegurar su participación en el progreso económico, social y cultural de las respectivas comunas. Se distingue entre dos tipos de funciones: las privativas o exclusivas y las compartidas con otros órganos del estado central. Aunque existen privativas, algunas de ellas siguen estando tuteladas por el estado central por ejemplo en materias de desarrollo urbanístico o de ordenamiento territorial. (Tabla Nº2)

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Tabla Nº2. Comparación entre competencias de los municipios o gobiernos locales

Fuente: Elaboración propia a partir del análisis de Constituciones Policiacas vigentes y ley nº 18.695

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En el caso peruano, la estructura orgánica del gobierno local la conforman el Concejo Municipal como órgano normativo y fiscalizador y la Alcaldía como órgano ejecutivo, con las funciones y atribuciones que les señala la ley. En el caso de Chile, la estructura es política y técnica. La política esta expresada en la figura del alcalde que es su máxima autoridad y en el Concejo municipal que tiene un rol fiscalizador.

Llama la atención, las diferencias cualitativas que tienen las municipalidades en Perú. Por ejemplo, señala la Constitución política que la Capital de la República no integra ninguna región. Tiene régimen especial en las leyes de descentralización y en la Ley Orgánica de Municipalidades. La Municipalidad Metropolitana de Lima ejerce sus competencias dentro del ámbito de la provincia de Lima (art 198)

Las municipalidades de frontera tienen, asimismo, régimen especial en la Ley Orgánica de Municipalidades. Las municipalidades promueven, apoyan y reglamentan la participación vecinal en el desarrollo local. Asimismo, brindan servicios de seguridad ciudadana, con la cooperación de la Policía Nacional del Perú, conforme a ley.

Los gobiernos regionales y locales son fiscalizados por sus propios órganos de fiscalización y por los organismos que tengan tal atribución por mandato constitucional o legal, y están sujetos al control y supervisión de la Contraloría General de la República, la que organiza un sistema de control descentralizado y permanente. Los mencionados gobiernos formulan sus presupuestos con la participación de la población y rinden cuenta de su ejecución, anualmente, bajo responsabilidad, conforme a ley.

Conclusiones

En el caso peruano y citando a Glave &Ballon, después de más de quince años de la descentralización en el país, para ciudadanos y autoridades el proceso está muy lejos de contribuir a la construcción de un Estado más eficaz y eficiente para servir mejor y más a las personas en todos los espacios del territorio nacional. La Ley de Bases de la Descentralización (LBD) y la propia Constitución le asignaron como objetivo “el desarrollo integral del país” (Molina, 2016), sin que se abordara previamente la articulación de lo local con lo nacional e incluso lo global. Aunque es innegable que la reforma alentó la redistribución del poder político, aquella alimentó la débil conexión que existe entre la política nacional, la regional y la local, y agravó un sistema de representación fragmentado, incongruente y con pobre articulación entre la representación nacional (los partidos) y la subnacional.

Se desarrollaron de esta manera regímenes regionales que son diferentes del nacional, donde los espacios públicos regionales terminan organizados por sus propios líderes, redes sociales y fuerzas políticas. Esas organizaciones se explican por el funcionamiento de un sistema de redes, una forma de cooperación entre las personas, que empieza en la sociedad y pasa al mundo de la política, donde la persistencia de aquellas y de la política que hacen se explica por su relativo éxito electoral. Por esta vía se produce la captura del micro poder de los territorios y una fragmentación política muy grande que limita la interlocución entre niveles de gobierno y gestión.

Según Dulanto La descentralización no es positiva solo por el hecho de descentralizar. Los efectos de la descentralización están determinados por las características institucionales del proceso y por la naturaleza del mismo. Entre las características institucionales se encuentran la estructura del poder político, la situación económica y social del país, el nivel de capacidad de los actores subnacionales, la cultura de participación y control ciudadano (2017)

Pese a que ambos países comparten no solo límites geográficos y jurisdiccionales, sino una historia común centralista pero que en materia de descentralización la peruana ha avanzado en una mejor definición de gobiernos regionales y de municipios y una manera de gestionar el Estado, existen profundas diferencias en materia de descentralización política. Si bien en ambos casos han existido esfuerzos legislativos por descentralizar, en amas experiencias encontramos cuellos de botella o dificultades para su mejor implementación evidenciando de que no existen recetas infalibles en estas materias. En Chile ad portas de generar una nueva constitución es conveniente revisar de la experiencia peruana que con mayor tradición descentralizadora puede resultar una interesante referencia y de utilización de sus aprendizajes en la materia.

Por otro lado la constitución peruana es mucho más precisa en el reconocimiento de los pueblos y colectividades multiculturales, un aspecto del cual la experiencia chilena tiene que aprender en esta mirada de mayor incorporación de los pueblos originarios en la gestión y cercanía con el Estado.

Bibliografía

Boisier, S. (1989). Palimpsesto de las regiones como espacios socialmente construidos en: “Territorio Estado y Sociedad” CEAL Cap. 1, págs. 23–62.

Biblioteca del Congreso Nacional Chile (2021). Constitución Política de Perú.

De Mattos C. (1990). La Descentralización, ¿Una nueva panacea para impulsar el desarrollo local?, en Revista “Estudios regionales” Nº 26, págs. 49–70

Dulanto, G. (2017). Descentralización y subsidiariedad: el caso peruano (Tesis de Doctor en Gobierno y Cultura de las Organizaciones). Universidad de Navarra. Instituto Empresa y Humanismo. Pamplona, España.

Glave, M & Ballón, E (2021) Hacia una nueva narrativa descentralista principales cuellos de botella y propuestas para hacerles frente. Grupo Propuesta Ciudadana. Perú.

Irarrázaval, I. y Pérez, E. (2008). Institucionalidad sub nacional y el problema de coordinación de competencias.

Landa, C (2020) Derecho a la tierra y al territorio de los pueblos indígenas u originarios Apuntes desde una perspectiva constitucional. Ministerio de Cultura Perú.

Quinteros, C (2018) ¿Quién manda en el uso del Territorio Local? El Persistente problemas de las autonomías y delimitación de competencias de los Gobiernos Sub nacionales en Chile. Revista Estado, Gobierno y Gestión Pública ISSN impreso: 0717‐8980 ISSN en línea: 0717‐6759 Nº31 (2018) pp. 43–75

Raczynski, D. & Serrano, C. (2001). Descentralización. Nudos Críticos. Cieplan

Ley Orgánica Constitucional de Municipalidades Nº18.695. Diario Oficial de la República de Chile, Santiago, Chile

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[1] Este trabajo contó con la estrecha colaboración académica de la editora de la revista Nueva Acción Crítica del Celats, Emperatriz Elsi Bravo Castillo, quien aportó comentarios y reflexiones en un diálogo incorporado en este texto, a quien agradezco profundamente.

Christian Andrés Quinteros Flores
Trabajador Social de la Universidad de Valparaíso, Licenciado en Servicio Social en la misma Universidad, Magíster en Ciencia Política por la Universidad de Chile. Es tesista del Programa de Doctorado en Ordenamiento Territorial y Desarrollo Sustentable en la Universidad Nacional de Cuyo en Argentina. Actualmente se desempeña como Académico de la Escuela de Administración Publica de la Universidad Católica del Maule-Chile. Desde 2020 pertenece al Grupo de Investigación en Descentralización, Territorio, Gestión Regional y Local del Instituto de Asuntos Públicos (INAP) de la Universidad de Chile.