Chile
Es imprescindible el Trabajo Social en la construcción de ciudades y nuevos territorios
Introducción
Qué duda cabe que el Trabajo Social ha tenido históricamente una fuerte vinculación con el territorio, aunque de éste se haya relevado específicamente el de las relaciones comunitarias que en él se generaban. Las políticas de desarrollo de la comunidad y de organización de la comunidad influyeron para que esta profesión, desarrollara una fuerte preocupación por el desarrollo de la comunidad (Bonfiglio, 2017). Desde hace ya un tiempo las políticas de desarrollo han girado fuertemente hacia la consideración holística de las condiciones geográficas, territoriales e identitarias como determinantes del desarrollo, en lo que llamaremos el enfoque territorial de las políticas públicas. Si antes de la pandemia COVID19 ya resultaba necesaria la consideración de la ciudad como un espacio público inclusivo y acogedor ahora más que nunca esto se hace imperativo, con la situación de confinamiento que las localidades latinoamericanas experimentan y experimentarán por mucho tiempo más producto de la crisis sanitaria.
Antes de la crisis, las directrices de organismos multilaterales de desarrollo, específicamente nos referimos a las Naciones Unidas, habían desarrollado una serie de indicadores y un marco metodológico para medir y monitorear el desarrollo sostenible de las ciudades. En el caso de la agenda 2030, establece para su objetivo 11 la tarea de lograr ciudades y asentamientos humanos inclusivos, seguros, resilientes y sostenibles, una serie de indicadores que revelaban ya la complejidad de esta nueva concepción de la ciudad, no solo desde el punto de vista técnico, normativo y urbanístico, sino también de la consideración de los riesgos, de la participación ciudadana, de la movilidad, de la precariedad de los barrios informales, otorgándole una perspectiva compleja y multidimensional al proceso, como podemos observar en la Tabla Nº 1:
Tabla Nº 1. Algunos Indicadores para medir Objetivo 11 Agenda 2030.
Hasta este punto, todo parecía que se avanzaba en una ruta perfectamente delineada desde lo técnico y lo estratégico para el buen desarrollo de las ciudades. Sin embargo, la aparición de la Pandemia COVID19, ha obligado a las políticas y agendas de desarrollo a reorientar sus lineamientos para construir territorios aún más amigables y humanos, que reduzcan el desmesurado crecimiento urbano de las mega ciudades, y rescaten conceptos como el de ciudad intermedia, o incluso el concepto de recuperación de barrios. Algunos expertos en planificación urbana, señalan que a propósito de la crisis sanitaria se instalará un nuevo modelo de ciudad o espacio público. Por ejemplo, hoy en Paris, Francia se plantea la discusión urbanística de promover las denominadas ciudades de 15 minutos o ciudades caminables, https://www.smartcitylab.com/blog/es/gobierno-finanzas/paris-ciudad-15-minutos/ Es decir, la pandemia ha planteado una re-evaluación del concepto de ciudad al que aspiramos, cuestionando fuertemente asuntos urbanísticos como la acelerada urbanización o densificación de las ciudades, que se instalaban hasta hace poco como verdades casi absolutas entre los y las tecnócratas del desarrollo.
El cambio inevitable de políticas públicas sectoriales a aquellas con carácter territorial
Sin duda uno de los factores que potencia el lugar del Trabajo Social en la construcción de nuevas ciudades y territorios es el fracaso de las políticas públicas sectoriales en la búsqueda de mejores condiciones de vida. Una de las razones que este artículo propone es considerar este relativo fracaso de las políticas sectoriales y su transición a aquellas con enfoque territorial. Se entenderá por enfoque territorial toda política pública que plantee intervenciones en los espacios públicos y que favorezcan la cohesión social y promuevan un real acceso a la ciudad como macro bien público combatiendo la segregación urbana en todas sus escalas. Se debe considerar además la dimensión de espacios de diálogo entre diferentes actores y ciudadanos del territorio. (CEPAL, 2017).
Según Podestá, desde la perspectiva regional, ese proceso de construcción de políticas sectoriales por lo general, no consideran las negociaciones, acuerdos y compromisos entre diferentes actores que se realizan en los espacios regionales, y habitualmente, se trata de un proceso donde sólo hay participación de los niveles centrales. Debe abrirse según este autor, un espacio de discusión sobre el impacto de las políticas públicas en la dimensión territorial. Su diagnóstico es claro: Las políticas de desarrollo no tienen relación con los temas conflictivos que afectan a una región y cubren sólo aspectos parciales de un problema. Por otra parte las políticas sectoriales tradicionales no cuentan con la legitimidad de los actores sociales de la región y en su implementación no se considera la participación de la masa crítica regional, como tampoco, de la población usuaria y/o beneficiaria. Las políticas no tienen relación con los planes, metas o estrategias del desarrollo regional. Para Podestá, estas políticas se evalúan en el centro político y se hacen al trasluz de ambientes políticos-electorales. https://scielo.conicyt.cl/scielo.php?script=sci_arttext&pid=S0718-22362001000200007
Pero ¿Porque es importante gestionar el desarrollo territorial en América Latina? , según Ángel Massiris, https://bdigital.uncu.edu.ar/objetos_digitales/3238/massirisproyeccion4.pdf, se justifica y hace necesario el replanteamiento de las estrategias de desarrollo en la región. Esto se fundamenta en cinco razones:
- a) La profundización de las brechas entre ricos y pobres, b) La incapacidad de las fuerzas del mercado para impulsar un desarrollo territorial o regional equilibrado y justo, c) La demanda creciente de la sociedad por una mayor participación en la gestión del desarrollo, d) El propósito de alcanzar la sostenibilidad ambiental del desarrollo para garantizar la disponibilidad futura de recursos naturales y e) La necesidad de reducir los riesgos de catástrofes por fenómenos naturales o sociales. (Massiris, 2008)
Tabla Nº 1. Tipos de Políticas Públicas de Desarrollo Territorial
El desarrollo territorial es entendido de esta manera, como un proceso de trasformación que se sustenta en políticas secto-territoriales, neo-regionales y de desarrollo económico local (Massiris, 2008). Los desafíos de la gestión territorial para este autor se refieren a la adecuada articulación de las políticas sectoriales y territoriales, cohesión territorial de la gestión, la sostenibilidad ambiental del desarrollo territorial y una gestión territorial democrática. El uso del enfoque territorial aumenta su pertinencia en la medida que América Latina ha experienciado un proceso de urbanización tan rápido que ha sido calificado de explosión urbana, y hoy es la región en desarrollo más urbanizada del mundo. Su población total ha sido estimada en 623 millones de personas, de las cuales un porcentaje de 79,5% habita en zonas urbanas (CEPAL, 2017).Fuente: Elaboración propia a partir de Massiris (2008)
Según la misma CEPAL https://repositorio.cepal.org/bitstream/handle/11362/41974/1/S1700257_es.pdf, las ciudades del continente concentran el poder económico, político y administrativo y se estima que más del 80 % de la población de la región es de carácter urbano. Sin embargo, últimamente, el crecimiento de la población urbana en las grandes zonas metropolitanas se ha desacelerado, y ha surgido una tendencia de las ciudades de tamaño medio a crecer a un ritmo más elevado. Es lo que se llama el crecimiento de las ciudades intermedias. Para Llop et al, la ciudad intermedia, más allá de su relevancia demográfica, tiene capacidad para vertebrar y cohesionar el sistema urbano y los vínculos urbano-rurales. Las ciudades intermedias tejen y trabajan en redes cumpliendo funciones de intermediación entre lo rural y lo urbano. (Llop et al, 2019) https://revistas.uva.es/index.php/ciudades/article/view/2256/2869 y se trasforman en un espacio donde la triada ciudad-sociedad-ambiente es una entidad indivisible que requiere de una aproximación holística.(CEPAL, 2017). Para Smolka y Mullahy, la rápida e intensa urbanización que se produjo en América Latina en los últimos 50 años se debe a un sistema de planeamiento urbanístico inadecuado con alto precio del suelo y especulación en propiedades, informalidad, segregación socioespacial extrema, infraestructura y servicios urbanos inadecuados, degradación ambiental, entre otros factores (Smolka y Mullahy, 2010)
https://www.lincolninst.edu/sites/default/files/pubfiles/perspectivas-urbanas-cd-full.pdf
En síntesis, en Latinoamérica ha existido un excesivo uso de políticas sectoriales cuya eficiencia y pertinencia a las realidades territoriales son altamente cuestionadas. Por otra parte, ha existido una escasez de buenas políticas del suelo: alto número de barriadas pobres existentes y asentamientos deteriorados que empezaron como campos de emergencia, o en proyectos de vivienda pública específicos; normas y regulaciones urbanísticas difíciles de cumplir y elitistas , distorsiones producidas por prácticas clientelistas utilizadas tradicionalmente al asignar infraestructura y servicios públicos.(Smolka & Mullahy, 2010).
Es interesante considerar lo que plantea Martinez: El futuro del planeta será básicamente urbano ya que las tendencias apuntan a que la población se está desplazando masivamente a las ciudades, de manera que, en 2025, alrededor del 70 % de las personas vivirán ya en estos núcleos. La forma de vida urbana será, por un lado, el principal motor económico mundial y, por otro, el mayor foco de insostenibilidad del planeta. Emisiones contaminantes, estrés hídrico, desigualdades sociales, son algunos de los problemas que ya se experimentan en nuestras ciudades.(Martínez, 2020) https://www.ie.edu/insights/es/articulos/el-arte-de-la-ciencia-de-datos/
Cambios institucionales: Mayor descentralización y gobernanza de mejor calidad
Una segunda arista de nuestra propuesta de reflexión, se refiere a los cambios institucionales que se acrecentarán Post COVID19. Uno de ellos aplicará a la calidad de la descentralización y de la gobernanza. Se entiende por gobernanza urbana, al mecanismo de dirección y coordinación de los centros urbanos, la cual a través de la interacción social define problemas y plantea soluciones de carácter público, todo esto con la intención de alcanzar retos definidos como prioritarios para la ciudad de manera colaborativa, cooperativa y corresponsable (CEPAL, 2017). Según el informe del BID, la distribución desigual del poder puede excluir a determinados grupos y personas de las recompensas y beneficios de la participación en las políticas. No obstante, es posible generar un cambio significativo con la participación y la interacción de los ciudadanos, ya sea a través de coaliciones destinadas a modificar los incentivos de quienes toman los decisiones, de las élites mediante acuerdos entre los funcionarios responsables de tomar las decisiones para restringir su propio poder, y de la comunidad internacional (a través de la influencia indirecta para modificar el poder relativo de los reformadores nacionales). https://www.bancomundial.org/es/news/press-release/2017/01/30/improving-governance-is-key-to-ensuring-equitable-growth-in-developing-countries
Sea como sea, según el BID para mejorar los resultados en materia de gobernanza, las instituciones deben cumplir las siguientes tres funciones básicas: a) Promover el compromiso con las políticas en un contexto de circunstancias cambiantes. b) Mejorar la coordinación para modificar las expectativas de cambio y generar comportamientos sociales deseables en toda la comunidad y c) Alentar la cooperación limitando las conductas oportunistas como la evasión fiscal, con frecuencia a través de mecanismos creíbles de recompensas o castigos (BID, 2017)
Según Ignacio Irarrázaval y Eduardo Pérez, la institucionalidad sub nacional en Latinoamérica presenta históricamente problemas de coordinación de competencias en los distintos niveles: municipales, provinciales, regionales y nacional. La falta de correspondencia entre las responsabilidades de gasto y los ingresos que disponen los gobiernos sub nacionales asoma como el principal problema de esta institucionalidad. Este aspecto ha sido detectado como uno de los problemas más recurrentes para avanzar en una descentralización de calidad. La descentralización tiene tres argumentos que la justifican: Una argumentación política que sugiere que la descentralización contribuye a un mayor involucramiento de la comunidad, y un mayor escrutinio o control ciudadano, una argumentación administrativa que sugiere que el centro carece de información suficiente respecto a las condiciones y necesidades locales y una económica que señala que con la descentralización se logrará mayor eficiencia asignativa: la provisión de bienes públicos será más eficiente, cuanto más se adecue a la demanda, territorialmente diferenciada, de dichos bienes. (Irarrázaval y Pérez, 2008)
Esta mayor democratización de las decisiones exige entonces niveles efectivos de participación ciudadana. Así, la sociedad en su conjunto gana por partida doble: la ciudadanía logra mayor representación de sus intereses en el gobierno, y el gobierno, conserva niveles elevados de legitimidad democrática para gobernar (CEPAL, 2017). Para mejorar la participación de la ciudadanía en la construcción de ciudades es fundamental la gestión de mecanismos trasparentes y robustos. Para Smolka & Mullahy, la educación es un ingrediente clave para el cambio de política. El éxito de las políticas del suelo puede mejorarse según ellos con un mejor entendimiento de los asuntos involucrados en la política del suelo urbano. De aquí que las iniciativas de capacitación e investigación educativas, pueden desempeñar una función importante en estrechar la brecha entre la teoría y la práctica y acercar al ciudadano(a) a la construcción de la ciudad.
Todo nuevo pacto de gobernanza que se genere post pandemia, deberá incluir a los municipios. Toda asignación directa a los gobiernos locales requiere de rapidez, flexibilidad, eficacia y eficiencia, lo que supone metas y mecanismos de control financiero. Se requiere de municipios empoderados, con adecuado financiamiento y gestiones transparentes, cercanas a la comunidad y a las personas. (Chile Descentralizado, 2020). Una política con enfoque territorial asume en definitiva no solo retos técnicos y fiscales, sino también de gestión, comunicación y políticas diferenciales para ciertos grupos del territorio. El BID señala que cualquier política en época de pandemia debe a) Asegurar la gestión coordinada de la respuesta a la crisis, b) Fortalecer la transparencia durante la crisis, c) Asegurar la comunicación continua, coherente y completa con la ciudadanía, d) Atender barrios marginales y áreas rurales y e) Asegurar el acceso y la continuidad de la provisión de servicios públicos esenciales (BID, 2020)
Disponibilidad de nuevos saberes y epistemologías sobre territorios
El tercer argumento planteado en este artículo tiene que ver con el amplio uso del concepto territorio en los círculos académicos y de gestión de políticas públicas. ¿Por qué se utiliza actualmente con mayor intensidad y frecuencia el concepto de territorio? La respuesta probablemente la encontramos –como lo señalamos anteriormente- en el relativo fracaso de las políticas sectoriales (inversión y gasto directo desde el nivel central en educación, salud, fomento productivo, estrategias frente a crisis económicas) junto con la necesidad de hacer más eficiente la asignación de recursos desde lo local (Descentralización económica).
Por otra parte existe la necesidad de considerar factores humanos y políticos para el diseño democrático de las ciudades y espacios públicos, tales como costumbres de la población, creencias, identidades, incluso aspectos emocionales en el diseño. Este mayor uso del concepto territorio se evidencia significativamente en el uso del enfoque en las nuevas mallas curriculares en la academia y en el re direccionamiento de estrategias de intervención en políticas públicas. También se evidencia en el «Discurso» de los actores públicos que otorgan mayor peso relativo al uso del concepto territorio o a la asignación diferenciada de los recursos según particularidades geográficas. Desde la epistemología el concepto de territorio se ha ampliado a nuevos enfoques, desde una perspectiva de complejidad, como se aprecia en la Tabla Nº 2:
Tabla Nº 2. Evolución epistemológica del concepto de Territorio
Para terminar este tercer argumento, es interesante considerar lo que plantea Alicia Lindón quien señala que para poder entender la complejidad metropolitana es importante acercarse a la vida práctica de los habitantes de la periferia y de los imaginarios que los acompañan. Para ella, se construye socialmente un territorio como un proceso que incluye expresiones materiales y otros de carácter simbólico (Lindón, 2002) https://revistas.urosario.edu.co/index.php/territorios/article/view/5680/3760
Fuerte incidencia histórica de la profesión de Trabajo Social en problemáticas críticas de la globalización
Envejecimiento, migración, desigualdad, derechos humanos y enfoque de género son los principales tópicos que desafía la explosión urbanística que vivimos y donde el Trabajo Social tiene un amplio currículo histórico a favor. En este sentido, nuevos patrones de urbanización se entrelazan a un crecimiento demográfico desacelerado con un envejecimiento de la población. Según las proyecciones demográficas este grupo se va duplicar en los próximos 20 años, estimando que para el año 2050 el grupo de edad mayor a 65 años sobrepasará el 19% de la población total urbana. (CEPAL 2017). Según González, se contextualiza la vejez y el envejecimiento como un proceso de construcción social, que puede ser mirado en sus dimensiones micro y macro-social (González, 2017) https://revistas.unc.edu.ar/index.php/ConCienciaSocial/article/view/18434
Respecto de la migración, con excepción de Centroamérica, hay un aumento de la migración en la región que se origina en otros países de ALC (CEPAL, 2014). De este modo, en el año 2013 alrededor de 8,5 millones de habitantes eran migrantes, generando una nueva fuente de diversidad en las ciudades de ALC (CEPAL y UN-Habitat, 2016) (CEPAL, 2017). La generación de espacios locales dotados de mayor diversidad, hacen de la migración un fenómeno que necesita políticas públicas específicas para la integración de la población en la sociedad. En consecuencia, ciudades envejecidas y con mayor diversidad cultural deben acompañar estos nuevos procesos de planificación (CEPAL, 2017). De acuerdo a Aguilar -Idañez el Trabajo Social Intercultural tiene una larga tradición en nuestro campo profesional. En el mundo anglosajón podemos identificarlo con los modelos de intervención profesional denominados anti-opresivo y antirracista. En los países latinos, las prácticas profesionales más antiguas se remontan a los movimientos y programas de desarrollo indigenista y desarrollo comunitario en comunidades rurales y urbanas de América Latina, iniciados en la década de los ’60 (Aguilar-Idañez, 2004) http://rabida.uhu.es/dspace/bitstream/handle/10272/252/b15133047.pdf?sequence=1
En materia de salud, otra área de expertiz histórica del Trabajo Social, desde donde se puede aportar en la gestión del territorio. Según las trabajadoras sociales Castañeda y Salamé, se reconoce como aporte profesional la incorporación de la dimensión social en el tratamiento de problemas y necesidades sanitarias de la población, atesorando a lo largo de nueve décadas un valioso acervo de acciones profesionales de carácter asistencial, promocional, educativo, organizativo y de desarrollo social. Su impronta inicial permanece actualmente en la formación profesional vinculada a contenidos especializados de políticas públicas de salud en atención primaria y hospitalaria, demografía y epidemiología, protección social, gestión de calidad en salud, participación comunitaria en salud, salud familiar y salud mental. https://scielo.conicyt.cl/scielo.php?script=sci_arttext&pid=S0034-98872015000300019
Sus inicios profesionales datan de un enfoque médico-paliativo. Según Correa et al (2018) , http://www.scielo.org.co/pdf/eleut/v20/2011-4532-eleut-20-00199.pdf siempre es necesario considerar la determinación social de la enfermedad. La organización económica y social de la sociedad y la estructura de las formas productivas en las cuales la población labora definen las formas predominantes de enfermar. Este profesional hace de una mirada global, integral y sistémica de la situación de salud y enfermedad de las personas, su familia y las comunidades. A propósito del COVID19, las funciones del trabajador social podrían verse enriquecidas y fortalecidas a medida que el profesional tenga un mayor peso en el diseño de programas locales de salud, de manera que pueda trascender el modelo asistencial hacia una participación más amplia en el diseño de programas de promoción y prevención, en el diseño y formulación de políticas públicas locales, de manejo de microdatos, de identificación de prioridades para la asignación de los recursos y en la realización de investigaciones en salud que aumenten el conocimiento disponible para enfrentar culturalmente nuevas crisis sanitarias.
Mención aparte exige la permanente preocupación del Trabajo Social por la ética de los Derechos humanos y la gestión pública desde una perspectiva de género. Hoy más que nunca necesitamos inyectar a las políticas públicas estos enfoques con y para los grupos más desfavorecidos.
Conclusiones
Frente a estos nuevos escenarios post pandemia, se requieren profesionales que colaboren en la puesta en marcha de mecanismos que permitan conciliar intereses de los grupos de ciudadanos, cada vez más heterogéneos y complejos dentro del territorio y en este sentido estamos convencidos de que los/as trabajadores/as sociales son los profesionales indicados para apoyar al objetivo de lograr ciudades más inclusivas y democráticas. Este artículo plantea cuatro argumentos que indican la pertinencia contextual del Trabajo Social en este nuevo enfoque territorial del desarrollo. Se plantea el cambio inevitable de políticas públicas sectoriales a aquellas con carácter territorial, los cambios institucionales y de gobernanza propiciados aún más por la pandemia, la disposición de nuevos saberes y epistemologías que permiten comprender las identidades y dinámicas de los territorios, y finalmente la fuerte incidencia histórica que ha tenido nuestra profesión en problemáticas críticas de la globalización como migración, salud y envejecimiento.
Por lo expuesto en este ensayo, el uso del enfoque territorial lamentablemente está más cercano al de descentralización económica, que supone que a mayor diferenciación territorial es más efectivo y eficiente el gasto público. Sin embargo los trabajadores sociales podemos incluir dimensiones antropológicas y sociales en la comprensión de las dinámicas, facilitando el dialogo respetuoso entre las comunidades y la autoridad y las políticas públicas en la construcción de barrios, ciudades intermedias y metropolitanas. Es importante aprovechar el paradigma de la Gobernanza y la Descentralización para avanzar en esta línea.
Lo anterior se enfatiza cuando el gobierno local se ha constituido históricamente en un espacio laboral y de intervención profesional para los y las Trabajadores/as Sociales. Según la reciente declaración de Chile Descentralizado, los municipios son la primera línea en atención primaria de salud y deben ser escuchados desde el nivel central. Los municipios deben ser informados detalladamente de la evolución de la pandemia en sus territorios y tomados en cuenta a la hora de decretar medidas, como cuarentenas y acciones de prevención y control sanitario. Por lo mismo se deben aumentar recursos para programas de salud para migrantes, adultos mayores y otros destinados a prevenir, aumentar la detección, tratamiento y cuidado de enfermos crónicos, que se ven especialmente expuestos ante el COVID-19. Se debe incluir con mayor decisión la labor de los y las Trabajadores sociales en la relación con la comunidad, más aun cuando la pandemia obliga a la focalización territorial de los recursos y estrategias para abordar los problemas derivados de la pandemia.
En este nuevo escenario, y tal como lo señala CEPAL, se deben construir espacios donde la triada ciudad-sociedad-ambiente se reconozca como una entidad indivisible que requiere de una aproximación holística e interdisciplinaria. Las competencias profesionales del Trabajador Social deben fortalecerse con mayor cantidad de elementos propios de este enfoque. Un estudio realizado en Chile por este mismo autor señala que, la creciente democratización social producto de la globalización y de la modernización del Estado exige de la presencia de profesiones que desarrollen metodologías participativas y que analicen multidimensionalmente el territorio y ofrezcan metodologías de intervención social en las diferentes áreas de la gestión territorial, en espacios profesionales multidisciplinarios donde este tipo de especialización contribuya a generar más ciudadanía, comprensión de lo multicultural y liderazgo hacia lo intercultural (Quinteros, 2018). https://produccioncientificaluz.org/index.php/interaccion/article/view/23277
Los aportes del Trabajo Social deben abordar el alto número de barrios pobres existentes y asentamientos deteriorados, o en proyectos de vivienda pública específicos; actuar como intérprete de normas y regulaciones urbanísticas difíciles de cumplir y entregadas a los urbanistas y arquitectos y aportar con diagnósticos que eviten distorsiones producidas por prácticas clientelistas utilizadas tradicionalmente al asignar infraestructura y servicios públicos. No hay que dejar de lado la importancia de la labor educativa del Trabajo Social y de la investigación en este importante campo de acción profesional.
En este sentido la contribución que disciplinas como el Trabajo Social puedan hacer al logro del objetivo 11 de la agenda 2030 es crítico, ya que desde los niveles profesionales con familias, grupos y comunidades se pueden generar condiciones en el mediano plazo para propiciar el desarrollo de “ciudades y comunidades sostenibles”, que garanticen no solo integración social sino accesibilidad y equidad territorial.
Desde este trabajo hacemos un llamado a los y las colegas de Latinoamérica a diseñar e implementar producir políticas desde un enfoque territorial que consideren la mayor participación de actores locales, con atención diferenciada de las características territoriales, pues este enfoque le otorga legitimidad al desarrollo y a los cambios institucionales que se requieren para nuevos estándares de gobernanza y descentralización para lograr un desarrollo sostenible e inclusivo.
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