Lo social y las políticas públicas: referentes y desafíos

Perú

Jenny Menacho

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No nos une el amor
sino el espanto
será por eso
que la quiero tanto.

Jorge Luis Borges

Con este verso de Jorge Luis Borges (1963) empiezo un desafiante tema, que muchas veces “causa espanto” y es el referido a las intervenciones sociales, no obstante, son la esperanza y la perseverancia que se imponen a través de las posibilidades que existen en un sinfín de procesos necesarios en los que debe prevalecer el amor por los sujetos e implicados cuando se implementan políticas, programas y/o proyectos públicos. Es común escuchar comentarios cuestionadores como: “Dígame ¿por qué nos visitan a cada rato personas diferentes que vienen de Villa Rica o Lima, y todos nos entrevistan y piden datos diciéndonos que tenemos que apoyarlos yendo a las reuniones? Siempre nos dicen que necesitan la información porque deben cumplir su trabajo y que es por nuestro bien” (pobladora de una comunidad nativa del Pueblo Yanesha, Villa Rica, Pasco). Este comentario nos podría conducir a la idea de que las personas o los sujetos, tienen que servir a la estructura del Estado, es decir, a sus políticas o programas, noción que se alinea con el modelo neoliberal dominante descrito por Evangelista (2021) donde las y los sujetos, históricamente, han sido vistos como “algo” que tiene que servir a la estructura socioeconómica y política, razón por la cual la idea de la centralidad de lo social, implica un posicionamiento[1].

Centralidad de lo social

Según Campos Aldana (2008) la definición de “lo social”, relativa a la vida social y a la acción social, se extiende a todas las disciplinas científicas y humanas, no es exclusiva del Trabajo Social, por ende, es difícil tener claridad sobre el concepto y la homogeneidad de su uso en los planteamientos y proposiciones de definiciones emergentes propuestas por diferentes autores. Como resultado de una interesante investigación realizada por la autora a profesionales en Trabajo Social, [2] lo social se resume de la siguiente manera: “Es el conjunto de procesos de relaciones e interacciones dadas a partir de la comunicación y el lenguaje que se manifiestan en significados compartidos entre sujetos (…). Todas aquellas relaciones que establecen las personas por su condición de seres sociales que hacen la vida humana” (Campos, 2007, pp. 69).

Por consiguiente, la concepción de lo social en las versiones obtenidas, implica la realidad interrelacional entre las personas y la sociedad en la cotidianidad; sin embargo, en los planteamientos desarrollados se adiciona que, además, tiene que ver con la acción o intervención social, vale decir que el concepto se amplía involucrando las políticas públicas y a las instituciones, por lo que, es necesario tener en cuenta la transdisciplinariedad que incluye lo político, cultural y ambiental, dado que, en la actualidad, los linderos entre lo político y ambiental, ya casi no existen, por lo que, según Campos, es necesario entender que, hasta el momento, la expresión “lo social”, no se ha usado adecuadamente, ya que las determinaciones como explotación, guerra e injustica, generalmente, no son partes del concepto, sin embargo, son situaciones que de alguna u otra manera perjudican o limitan el proceso al que los y las trabajadores sociales denominamos “lo social”.

En adición a la complejidad de lo social, quienes realizamos intervenciones sociales, sabemos que la gestión de las políticas públicas no solo implican lograr eficiencia y eficacia en materia de utilización de recursos del Estado, sino más bien en lograr eficiencia en la entrega de un bien o servicio de calidad a los ciudadanos y las ciudadanas. Para ello, es necesario que el diseño de una política pública contemple un enfoque centrado en las personas y sus necesidades y que responda de manera concreta a estas.

Según Pisfil (2006), desde el enfoque del régimen político, las políticas públicas adquieren una doble connotación. Por una parte, desde una perspectiva macro, se definen como el rasgo gubernativo de todo régimen político, es decir, se conciben como el recurso a través del cual la función gubernativa hace que la interacción orgánica entre el Estado, el régimen político y el aparato estatal se exprese y cumpla dentro de un orden establecido. Por otra parte, desde una perspectiva micro, se definen como un curso de acción gubernativa, en el que los gobiernos (y las políticas) hacen que la interacción orgánica entre el Estado y la sociedad se exprese y cumpla con un propósito definido.

En la misma línea y retomando el enfoque de centralidad de lo social, que implica poner al centro a las personas o sujetos y a las dimensiones económica, política, ambiental, cultural u otras, Eli Evangelista (2001), añade que estas dimensiones deben estar articuladas estratégicamente, pero anteponiendo a las y los sujetos sociales, entendidos como las personas, familias o grupos, colectivos, organizaciones, movimientos sociales etc., con quienes trabajamos cotidianamente, y no al final de la fila donde históricamente han sido ubicados .

El siguiente gráfico ilustra la articulación de los diferentes elementos o factores de la centralidad de los social descrito por Evangelista (2001).

Centralidad de lo social

Desde la perspectiva micro de las políticas públicas, que menciona Pisfil (2006), y con precisión desde la segunda mitad de la década de los años 1990, quienes hemos tenido el privilegio de poner a prueba intentos de articulación en los territorios, hemos constatado que articular las intervenciones público-privadas para la reducción de la pobreza a nivel local, no es tarea fácil, aunque la centralidad de lo social corra por nuestro ADN. Las trabajadoras sociales, que hemos laborado en entidades de desarrollo no gubernamentales (ONGs) con radio de acción a nivel nacional, en departamentos de zonas rurales de la Costa, Sierra y la Amazonía, conocemos las implicancias de articular los esfuerzos para la reducción de la pobreza (llamados partnership, asocio, alianzas estratégicas u otros términos). Por ejemplo, desde la implantación del enfoque de seguridad de medios de vida del hogar (SMVH)[3], desde el que se buscó articular propuestas, se evidenció los elementos básicos que contribuyen a diseñar cualquier propuesta de desarrollo de una comunidad, teniendo como unidad fundamental a las familias.

Según la ONG CARE Perú (1996), “la seguridad de los medios de vida del hogar se define como el acceso adecuado y sostenible de las familias a los ingresos y otros recursos necesarios para ejercer su derecho a satisfacer sus necesidades básicas”[4]; este marco de trabajo permite elaborar un diagnóstico situacional del nivel general de bienestar, de las condiciones socioeconómicas y necesidades de las comunidades para luego, seleccionar las intervenciones que lograrán mayor impacto sobre sus problemas. El marco conceptual de la SMVH considera que los hogares deben tener acceso a ocho aspectos fundamentales o áreas de seguridad para alcanzar una calidad de vida satisfactoria y convertirse así en comunidades seguras. Estos aspectos son la economía, salud, alimentación, vivienda, educación, nutrición, medio ambiente y participación en la sociedad civil. En adición, existen dos aspectos importantes que son necesarios que sean considerados para un trabajo con enfoque de SMVH: el asocio y la multisectorialidad. El asocio permite que diferentes instituciones y organizaciones sumen esfuerzos para abordar la mayor cantidad de inseguridades de las familias y de este modo, se complementen las acciones, mientras que la multisectorialidad nos permite ver la realidad en forma integral y no segmentada, estableciendo y fomentando un conjunto de relaciones entre los diferentes factores, tanto en sus influencias positivas como negativas.

La lección central aprendida, especialmente desde sedes departamentales como La Libertad, Cajamarca, Ayacucho y Loreto, es que no basta lograr una alta participación de los actores en asocio con entidades en el territorio para analizar los problemas y proponer soluciones, si es que el dimensionamiento de lo local no trasciende la articulación a nivel regional y nacional, no solo por el abordaje o encuentro con problemas estructurales más allá de lo local, sino porque hace falta el impulso y necesidad de ser generadas y asumidas como política pública para hacer más sostenibles los resultados de las propuestas de solución.

Este ejemplo del pasado, nos ayuda a pasar a otro escenario donde la orientación de la intervención social es otra desde la perspectiva de un sector u órganos públicos del Estado peruano. Revisemos algunas características y las implicancias de la articulación desde la esfera pública estatal.

Implicancias de la articulación en las políticas públicas

Según el diccionario de la lengua española RAE (2021), la palabra articulación es concebida como “acción y efecto de articular”, aún, cuando la abundancia de operacionalizaciones del concepto está más referido al campo de la anatomía, medicina o biología u otras campos sociales y educativos, hace referencia a una aspiración como “…una cuestión de gestión institucional, de funcionamiento institucional, en relación con el proyecto educativo institucional”[5].

Otras aspiraciones y debates en el campo de la gestión de la salud, se han esforzado en la articulación entre las prácticas oficiales de salud y las terapias o prácticas de los pueblos indígenas, por ejemplo, para visibilizar el enfoque de interculturalidad en el sistema de salud pública[6]. Con su implementación y la necesidad de abordar grandes desafíos, ante las contradicciones y tensiones latentes y presentes entre la organización estructural del subsistema de salud indígena a nivel nacional y las prácticas cotidianas de los equipos de salud a nivel local, guiados por la ideología hegemónica de la biomedicina, los profesionales de la salud no lograban reconocer las dinámicas y la agencia expresada en las prácticas indígenas de salud.

A los albores del nuevo milenio, y con mayor intensidad hace más de quince años, en Perú, se ha explicitado la articulación en la normativa como mandato o imperativo, pues existe la necesidad en la política pública, aun cuando hayan vacíos en el “cómo” o en las metodologías, en la implementación o en las evaluaciones que generen evidencias de los resultados e impacto. En el caso peruano, es la Presidencia del Consejo de Ministros (PCM) quien asume el desafío del rol articulador de políticas al más alto nivel de gestión gubernamental, ya que lidera la implementación de instrumentos de gestión como el Plan Estratégico Sectorial Multianual (PESM) a través del que se alinean todas las carteras ministeriales de los sectores. En esa línea la PCM, considera como uno de los componentes del plan mencionado a la articulación, y la define como “el proceso mediante el cual se desarrollan las relaciones gubernamentales, en base al establecimiento de canales o sinergias interinstitucionales entre las diversas instancias (en y de los diversos niveles de gobierno) que gestionan las políticas públicas, que buscan un fin común en el marco del papel del Estado”[7].

El Ministerio de Economía y Finanzas (MEF, 2021), promotor de los Programas Presupuestales (PP) define a estos como “una unidad de programación de las acciones de las entidades públicas, las que integradas y articuladas se orientan a proveer productos (bienes y servicios), para lograr un resultado específico a favor de la población, a fin de contribuir con el logro de un resultado final asociado a un objetivo de la política pública”[8]; además de categoría presupuestaria, constituye un instrumento de presupuesto por resultados y traslada el concepto y su utilidad hacia la importancia de articular en los territorios donde se ejecutan las políticas sociales y toda sus manifestaciones (programas presupuestales, programas sociales, proyectos de inversión, y otros) cuando explicita que “la articulación territorial se define como la integración de dos o más entidades de distinto nivel de gobierno en las distintas fases del proceso presupuestario asociados a un PP.”[9]

Algunos referentes de programas sociales y sus desafíos de articulación

El proceso de descentralización de la gestión del Estado peruano, que se intensificó a inicios del año 2000, aún con sus limitaciones, está presente y exige realizar planes de desarrollo concertados a nivel regional, provincial y distrital con el fin de asegurar la articulación a nivel de orientaciones de medidas de políticas públicas que faciliten la gestión local, hecho que fue apreciado como una oportunidad para los profesionales interesados en los social ; pero otro hito más trascendental que se dio en el año 2011, fue la creación del Ministerio de Desarrollo e Inclusión Social (MIDIS) en el Perú[10]. Esto constituyó una gran oportunidad y desafío para los profesionales que pudimos participar en el “arranque” y formar parte de la estructura operativa de un mandato. Los grandes esfuerzos y desafíos para lograr articular programas de un mismo sector, y desde mi experiencia como integrante de la Dirección de Descentralización y Coordinación de Programas Sociales, fue una misión casi imposible, con programas tradicionales heredados y resistentes a la “articulación”. La resistencia al cambio se hizo evidente frente al temor a perder poder o a lo desconocido, la búsqueda de puntos en común donde articular esfuerzos fue titánica.

Otra interesante experiencia fue la articulación de programas sociales en el territorio con un modelo “de escalamiento”[11]. Se pasó del alivio temporal de corto plazo, al de mediano y largo plazo para lograr salir de manera sostenible de la pobreza y que se mantenga con sus propios medios, fuera de esta. Para el año 2012, se puso en relieve la aspiración hacia el desarrollo productivo, poniéndose como prueba o experiencia de casuística, el proyecto piloto de articulación Haku Wiñay o Chacra Emprendedora con el programa JUNTOS[12], el cual fue muy aleccionador, porque además de ser desarrollado en un tiempo muy corto (3 años), al cabo del cual se pretendía visibilizar evidencias de los resultados, los objetivos de articulación no fueron claros, homogéneos y no estaban documentados. En este contexto, mientras que el programa JUNTOS enfocó su atención en la estrategia de egreso, FONCODES se centró en la generación de capacidades, no solo de las usuarias de JUNTOS, sino también en usuarias (de grupo control) no pertenecientes a este programa. No obstante, a la fecha, continúa siendo un desafío mayor articular los programas sociales como JUNTOS a una estrategia promotora y habilitadora, estableciendo criterios de graduación y transferencia de estos programas hacia otros, basados en la capacitación laboral y el aumento de la productividad. A pesar de que FONCODES se ha expandido a otros territorios y ha desarrollado la iniciativa “Mi chacra emprendedora” en diversas localidades andinas, no le es posible obtener el apoyo y participación de aliados claves, como AGRORURAL, programa del Ministerio de Agricultura, por lo que resulta aún poco significativo (Aramburu; 2011).

Actualmente, el MIDIS, no solo continúa con su quehacer en el mejoramiento de la calidad de vida de la población en situación de vulnerabilidad y pobreza, promoviendo el ejercicio de sus derechos, el acceso a oportunidades y al desarrollo de sus propias capacidades, sino también persiste en el cumplimiento de su bien difundida misión de “…(….) garantizar que las políticas y programas sociales de los diferentes sectores y niveles de gobierno actúen de manera coordinada y articulada para cerrar las brechas de acceso a los servicios públicos universales de calidad y a las oportunidades que permite el crecimiento económico”. A casi 10 años de funcionamiento, continúa con sus esfuerzos de institucionalizar espacios y estrategias de articulación con evidencia. Muestra de ello es el proceso de gestación y buen acogimiento de programas como el denominado Programa Nacional de Integración y Acción Social – PAIS[13], el cual se basa en la primigenia de un proyecto de la construcción de los Tambos Comunales desde el sector vivienda, para convertirse en un programa que busca “la integración y corresponsabilidad de dos o más entidades de distinto nivel de gobierno o sector, en procesos esenciales y en procesos de soporte de intervenciones sinérgicas y con sostenibilidad, con el propósito de lograr servicios eficientes, eficaces y pertinentes al contexto social y cultural del ámbito de influencia de las plataformas de servicios, orientado al cierre de brechas”[14].

La gestión territorial articulada es definida como un proceso de intervención que se desarrolla, a través de las plataformas de servicios fijos y móviles. La primera se da a través de los Tambos y la segunda, a través de las Plataformas Itinerantes de Acción Social (PIAS) en coordinación con los tres niveles de gobierno, entidades públicas, privadas y la sociedad civil que contempla acciones en el marco de la coordinación con autoridades y actores. Sus lineamientos de operación consideran que esta forma de intervención articulada aporta a las políticas sociales mayor coherencia e impacto por la convergencia en la acción conjunta y corresponsable que prioriza la atención de necesidades del/la usuario/a desde las características del territorio y la pertinencia cultural (MIDIS, 2019).

Es innegable que las plataformas itinerantes gestionadas por el Programa PAIS del Midis, desde que empezaron su accionar, han impactado positivamente, por el número de casos atendidos y porque llegan a los lugares más alejados, ya sea de manera fluvial o aérea, asentadas en comunidades nativas en la cuenca de los ríos de la Amazonía y el Lago Titicaca, donde brindan servicios médicos que van desde el control a gestantes, la asistencia de nacimientos, el cuidado del adulto mayor y la prevención, tratamiento y vacuna contra la COVID – 19, provisión de documentación de identificación, entre otros, a ciudadanos de pueblos originarios. No obstante, aún queda pendiente generar y analizar la evidencia del impacto real y aprendizajes respecto al proceso de articulación intersectorial y de niveles de gobierno para la entrega de servicios efectivos y eficaces orientados al cierre de brechas con una inclusión real y equitativa de derechos de los ciudadanos a los servicios públicos.

Todas estas experiencias y otras, sin duda, muestran los cuantiosos esfuerzos de las instituciones públicas como las referidas, por alinearse a los mandatos de la articulación, más que por la convicción de su utilidad. Estas son referencias de una gestión diaria guiada, usualmente, por la obtención de frutos inmediatos, aunque sin desconocer los principios rectores u horizontes de una acción articulada a largo plazo frente a las dificultades o trabas existentes por la complejidad de las intervenciones, las que impiden el desarrollo integral del país y el logro de resultados de diverso nivel. Este es el gran desafío de todo profesional interesado en lo social que aspire a la integración y corresponsabilidad de las instituciones implicadas en procesos esenciales para el mejor uso de los recursos públicos y resultados en torno a las prestaciones sociales con efectivos procesos de soporte de intervenciones sinérgicas y con sostenibilidad, que priorice lo social tomando en cuenta la realidad del país.

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[1] Ponencia Magistral del Lic. Eli Evangelista. Tema:” Experiencia y estrategias de intervención innovadoras en Trabajo Social”, llevada a cabo en el II Encuentro de Académicos y Profesionales de Trabajo Social BINACIONAL Perú Ecuador, el día 22 de octubre del 2021

[2] Investigación con entrevistas a profundidad de 11 profesionales de Trabajo Social (Evangelista, 2001).

[3] CARE Internacional en Perú, promovió el uso de este marco conceptual operacionalizando metodológicamente a través de diagnósticos participativos y validando a escala internacional con el apoyo de CARE USA, con mayor intensidad los años 1997 a 1999.

[4] CARE Cajamarca (2000) Diagnóstico Rural Participativo- SMVH.CARE Perú- Ministerio de Salud

[5] http://www.quadernsdigitals.net/

[6] Marino Panduro, Leila (2016) Parto vertical con adecuación intercultural en relación al parto horizontal en gestantes atendidas en el Hospital Amazónico, período mayo-agosto 2012

[7] Componentes de la propuesta PESEM-PCM 2016-2019

[8] https://www.mef.gob.pe/es/?option=com_content&language=es-ES&Itemid=101530&lang=es-ES&view=article&id=5337

[9] MEF (2014) Directiva N° 001-2013-EF/50.01, Directiva para los Programas Presupuestales 2014

[10] El Ministerio de Desarrollo e Inclusión Social – MIDIS fue creado en octubre de 2011 según la Ley No.29792, con dos viceministerios: el de Prestaciones Sociales y Políticas y Evaluación Social, perteneciendo al primero la Dirección Nacional de Descentralización y Coordinación de Programas Sociales

[11] M-149-2013-MIDIS. Aprobación de la directiva “Estrategia de egreso de los programas sociales de transferencias condicionadas con componentes de alivio del Ministerio de Desarrollo e Inclusión Social”. Lima, Perú: Ministerio de Desarrollo e Inclusión Social.

[12] El Programa Nacional de Apoyo Directo a los más Pobres – JUNTOS es el programa de transferencias monetarias condicionadas (PTMC) de Perú, que inició sus operaciones en 2005 y el Fondo de Cooperación para el Desarrollo Social (FONCODES) es un programa nacional que trabaja en la generación de mayores oportunidades económicas sostenibles de los hogares rurales pobres, ambos del MIDIS. En: Sistematización De La Experiencia De La Ejecución Del Proyecto Piloto De Articulación Entre Foncodes Y Juntos: “Mi Chacra Emprendedora – Haku Wiñay” En Vinchos Y Chuschi Producto 3: Informe Final De Sistematización (2015) informe no publicado.

[13] El programa PAIS tiene distribuidos 471 Tambos en 22 regiones, que brindan servicios a más de 14 000 centros poblados y comunidades nativas de la Amazonía y zonas andinas rurales y dispersas, gracias a la articulación intersectorial e intergubernamental con enfoque territorial y al apoyo del sector privado.(MIDIS; 2021) https://www.gob.pe/institucion/midis/noticias/504037-midis-lanza-tambo-bicentenario-lindapampa-que-atendera-a-2500-personas-de-comunidades-huancavelicanas-asentadas-a-mas-de-3700-m-s-n-m

[14] Programa PAIS (s/f) Lineamientos: Gestión Territorial Articulada del Programa Nacional Plataformas de Acción para la Inclusión Social – PAIS (PAIS.GI.LI.002)