Reflexiones sobre la urbanización latinoamericana post pandemia y el Desafío Pendiente de la Integración Social

Chile

Christian Quinteros Flores.
Setiembre 2020

Introducción

La pandemia que estamos atravesando a nivel planetario, ha obligado a repensar el actual y futuro diseño de las ciudades, de manera de disminuir en lo posible, la movilidad espacial de los habitantes de un determinado territorio para reducir sus oportunidades de contacto social. Esta idea ha llevado a planificadores urbanos y a académicos, a pensar cómo aplicar estas medidas en las ciudades latinoamericanas emulando los nuevos enfoques de países desarrollados. Sin duda esta contingencia, debe invitar a los profesionales de “lo social”, a reflexionar respecto de los efectos de traería la aplicación de nuevos modelos urbanísticos a los objetivos de integración social que han sido declarados en los últimos foros internacionales sobre desarrollo urbano. ¿Qué está ocurriendo en estos momentos al respecto? Ya en el viejo mundo aparecen nuevos enfoques urbanísticos que recomiendan innovadoras formas de “entender” la ciudad proponiendo estrategias ad-hoc para reducir obligadamente dicha movilidad espacial. Desde enfoques como ciudades inteligentes, ciudades compactas/dispersas o incluso los más recientes, como la ciudad de cuarto de hora, la ciudad caminable o la unidad de barrios aparecen y reemplazarían las sendas estrategias de densificación urbana, regeneración urbana y de integración social planteadas últimamente.

Como sabemos, el problema de la planificación territorial busca disminuir la incertidumbre en el uso del territorio para abordar entre de una forma racional la mayor cantidad de factores que pudieran amenazar el desarrollo armónico de los territorios, especialmente lo relacionado con los riesgos naturales y la especulación inmobiliaria entre los más importantes. Sin embargo, una de las mayores amenazas a la cohesión social es sin duda la segregación territorial que lamentablemente afecta a buena parte de nuestras ciudades, por lo que la planificación debiera abordarla de forma urgente y encaminarla hacia ciudades sostenibles con espacios que permitan la integración espacial

Este ensayo aborda las condiciones estructurales de la realidad latinoamericana que deberá considerar cualquier instrumento de planificación y pone en relieve el problema de la integración social en nuestros territorios que-como veremos- tiene afortunadamente distintas y esperanzadoras experiencias. Con este propósito se ilustrará con tres casos latinoamericanos de integración espacial en el ámbito urbano que buscan lograr dicha integración o al menos iniciarían un proceso progresivo de acercamiento social. Esperamos que esta crisis sanitaria no afecte las buenas voluntades técnicas y esfuerzo por alcanzarlo.

Latinoamérica y sus condiciones estructurales

Latinoamérica cumple con dos situaciones contemporáneas que la condicionan en su proceso o camino al desarrollo y que provoca que la pandemia la golpee aún más fuerte: Por un lado, es una de las regiones más urbanizadas del planeta lo que obliga cada vez más a los técnicos y políticos a diseñar nuevas formas y estrategias para lidiar con todos los problemas que de ella derivan: aumento de basura y de residuos domiciliarios, aumento de la delincuencia e inseguridad ciudadana, falta de acceso a los servicios básicos, densificación del espacio, nuevos asentamientos informales, efectos que se conocen como las “Patologías de la urbanización”. Pero peor aún, también es la región más desigual del mundo, lo que se expresa entonces en la alta segregación territorial que experimentan sus ciudades, producto entre muchos otros factores, de la débil capacidad de la planificación pública y falta de regulación en el ordenamiento territorial y de la excesiva mercantilización del uso del suelo, dentro de los factores estructurales más determinantes.

Hasta antes de marzo 2020, todo parecía que se avanzaba en una ruta perfectamente delineada desde lo técnico y lo estratégico para el buen desarrollo de las ciudades y de adopción de medidas adecuadas para absorber la acelerada urbanización que se experimentaba en la región, sin detenerse eso sí, en definir o sugerir algún prototipo especifico de ciudad, ya sea en términos de propiciar el diseño de ciudades compactas o difusas como lo señala Alarcón. http://revista.sangregorio.edu.ec/index.php/REVISTASANGREGORIO/article/view/1352

, o bien del tipo Smart cities o ciudades inteligentes, por ejemplo. Sin embargo, la aparición de la Pandemia COVID19, ha obligado a las políticas nacionales y multilaterales y a sus respectivas agendas de desarrollo, a reorientar sus lineamientos para construir territorios aún más amigables y humanos, pero que principalmente reduzcan o aborden eficazmente el desmesurado crecimiento urbano de las megas ciudades y aseguren así mayores niveles de seguridad ante el nuevo escenario sanitario. Sin embargo, es necesario resolver si estos nuevos enfoques urbanos se basarán finalmente en modelos tales como las ciudades inteligentes, amigables, o si mantendrán las estrategias ya declaradas en los encuentros internacionales que discuten sobre temas urbanos y de desarrollo de ciudades.

Los objetivos de la agendas de desarrollo 2030 (2015) https://unstats.un.org/sdgs/indicators/Global%20Indicator%20Framework_A.RES.71.313%20Annex.Spanish.pdf o incluso posteriormente los declarados en la Nueva agenda urbana (2016), no se inclinaban por uno u otro prototipo o modelo especifico, pero si lo hacía la academia y los urbanistas, al plantear decididamente ciertas jerarquías urbanísticas a considerar en la planificación del territorio, por ejemplo al hablar de modelos como áreas metropolitanas, mega polis o incluso instalaban decididamente el concepto de ciudades intermedias https://revistas.uva.es/index.php/ciudades/article/view/2256/2869 como una nueva estrategia de reconocer la tarea de estas ciudades en su rol articulador con la metrópoli.

En resumidas cuentas, la pandemia ha planteado una obligada re-evaluación del concepto de ciudad al que se aspiraba, cuestionando significativamente asuntos urbanísticos como la acelerada urbanización, la regeneración de barrios o la densificación de las ciudades, que se instalaban hasta hace poco como medidas y verdades casi absolutas entre los y las tecnócratas del desarrollo.

La integración social como pilar de la política urbanística a nivel mundial

Autores como Smolka y Mullahy (2007) indican que la desregulación en el uso del suelo sumado a políticas de ordenamiento territorial débiles o inexistentes en muchos casos, provocaron una alta diferenciación espacial en el territorio, lo que derivó en fuertes cuotas de segregación territorial al no proveérseles a todos esos sectores condiciones de igualdad de acceso a servicios y oportunidades conminándolos a vivir en guettos espaciales y distanciados geográficamente. https://www.lincolninst.edu/sites/default/files/pubfiles/perspectivas-urbanas-cd-full.pdf

Esto último, es lo que ha promovido el modelo o prototipo urbanístico denominado ciudad dispersa o difusa y que es por lo demás una de las aprehensiones del autor de este ensayo: el riesgo de que los nuevos esfuerzos urbanísticos post pandemia, al no centrarse ahora en cuestiones de conectividad espacial, movilidad y/o de transporte, propicien ciudades que tengan sectores o barrios desconectados entre sí, lo que permitiría en definitiva una prolongación del alto grado de segregación, principalmente social, que experimentan algunos territorios

La ya comentada acelerada urbanización de la región, ha permitido la aparición de nuevos problemas asociados al esarrollo urbano en los sectores periféricos de las ciudades, como es el caso de barrios informales, o la separación entre barrios, entre muchos otros problemas. Pero también han existido esfuerzos de la autoridad por convertir estos espacios en lugares con oportunidades para todos, como veremos en los tres casos que compartimos en este trabajo. Como hemos señalado, la panacea de la integración social era acogida con fuerza por los técnicos del urbanismo antes de la pandemia, como lo declaran los foros internacionales en la materia y la idea de incorporar en espacios públicos ya consolidados, nuevos proyectos inmobiliarios destinados a sectores sociales más desfavorecidos, permitiría reducir la asimetrías de poder en el uso del espacio y democratizar la convivencia social que ha despertado en la región numerosos conflictos sociales que demandan mayor justicia urbana en el acceso a las oportunidades del desarrollo.

Específicamente en la Declaración de Quito sobre ciudades y asentamientos humanos sostenibles para todos, se señala en materia de integración social por ejemplo, que la Nueva Agenda Urbana presenta un cambio de paradigma basado en la ciencia de las ciudades; debido a que establece normas y principios para la planificación, construcción, desarrollo, gestión y mejora de las zonas urbanas en sus cinco pilares de aplicación principales: políticas urbanas nacionales, legislación y normativas urbanas, planificación y diseño urbano, economía local y finanzas municipales e implementación local. La Nueva Agenda Urbana incorporó así un nuevo reconocimiento de la correlación entre la buena urbanización y el desarrollo. Subrayó los vínculos entre la buena urbanización y la creación de empleo, las oportunidades de generar medios de subsistencia y la mejora de la calidad de vida, y estableció que deberían incluirse en todas las políticas y estrategias de renovación urbana. http://habitat3.org/wp-content/uploads/NUA-Spanish.pdf

Nuevos enfoques urbanísticos

De acuerdo a Sabatè, los nuevos comportamientos demográficos y las pautas de localización espacial, requieren urgentemente de estudios para comprender una realidad territorial compleja y cambiante si se pretende superar el fragmentarismo del ordenamiento territorial latinoamericano. Seguramente la nueva territorialidad post pandemia, requerirá además de renovadas estrategias de organización del territorio y de instrumentos de planeamiento adecuados para ello. Se trata por tanto de impulsar un planeamiento que debe acercarse a la práctica de la realidad posible, aceptar su carácter aleatorio, contingente e imprevisible, que debe ajustar su dimensión predictiva, sin renunciar a ella, apoyándola quizás en una toma de decisiones incremental en función de escenarios variables; y que no debe renunciar a dotar al espacio de cualidad física, a introducir forma, pero fundamentalmente estructura en el mismo (Sabatè, 2019). https://revistes.upc.edu/index.php/ACE/article/view/8186

El rol de la vivienda es clave en cualquier modelo urbanístico, pues otorga funcionalmente un lugar físico para la referencia de las actividades cotidianas, pero además otorga identidad a quienes allí viven. Jiménez Pacheco, señaló que uno de los desafíos más abrumadores en la Cumbre Hábitat III fue la provisión de vivienda adecuada y asequible, para lo cual se planteó, entre otros desafíos, el fortalecimiento del nexo entre vivienda y planificación urbana, considerándose fundamental la incorporación de procesos cooperativos en la planificación como catalizadores del acceso a la vivienda (UN-Hábitat, 2017, en Jiménez Pacheco et al, 2019) https://upcommons.upc.edu/handle/2117/185539

Como sabemos, cada modelo organiza y prioriza unos elementos por sobre otros y se basa en ciertos principios teóricos que lo sustentan. A continuación, revisaremos algunos de los nuevos enfoques urbanísticos que centran su atención en distintos elementos de la experiencia de ciudad. Algunos ya existen desde hace algún tiempo, otros ya están impactando en los tomadores de decisiones a nivel mundial.

Tal como se señala en el cuadro 1, existe una amplia diversidad de enfoques teóricos para diseñar la mejor ciudad y lograr de esta manera un tipo de desarrollo sostenible. Cada una de ellos como es natural, privilegia ciertos factores estratégicos para lograrlo. Una de las últimas propuestas, es la de configurar ciudades de 15 minutos o de cuarto de hora o también denominadas ciudades caminables, que privilegien decididamente la calidad de vida de las personas, aprovechando y optimizando el tiempo disponible. Sin duda que el mérito de esta idea cobra fuerza, especialmente entre los planificadores europeos que conviven con configuraciones territoriales que permiten esta proximidad. La pregunta es si este tipo de prototipos se soporta en nuestras realidades latinoamericanas.

El concepto de “Ciudades en 15 minutos”, algo así como una versión 3.0 de la ciudad compacta, es una alternativa que ya se está utilizando en ciudades como París u Ottawa, donde todos los ciudadanos tienen acceso a servicios básicos como salud, supermercados o espacios destinados al ocio y también la posibilidad de trabajar, a solo quince minutos de sus respectivos domicilios. http://www.moreno-web.net/la-ciudad-del-cuarto-de-hora-por-un-nuevo-crono-urbanismo/

Para algunos, dicha propuesta cobra relevancia en América Latina, donde surgen dudas sobre cómo retomar la vida tras el desconfinamiento. Sin lugar a dudas, creemos que antes de implementarse este tipo de ciudades en nuestra región se debe solucionar cuestiones como la legitimidad del teletrabajo y que se incluyan medidas para aquellos ciudadanos/as que no puedan ejercer el trabajo a distancia, principalmente debido a que no cuentan, en sus domicilios, con requerimientos mínimos tales como una conectividad de calidad y mobiliario con “ergonomía” óptima que les permita desarrollar sus obligaciones diarias, lo que dificulta por ahora la aplicación de este tipo de ciudades a nuestras realidades locales más dispersas y sin infraestructura ni equipamiento urbano adecuado.

Por otra parte, es importante considerar en esta reflexión, que la sola dotación o densificación de servicios hacia los y las ciudadanos/as no asegura por si sola, adecuados niveles de bienestar. Según un estudio de 2020 de Vicuña et al, confirman para el caso de tres áreas metropolitanas de Chile que la integración urbana no necesariamente se expresa como resultado de una mejor calidad de vida, abriendo un importante cuestionamiento sobre los alcances que pueden tener una buena dotación de bienes y servicios públicos y privados para garantizar un mayor grado de integración en barrios y comunas, al menos a escala metropolitana. https://scielo.conicyt.cl/scielo.php?pid=S0718-83582019000300017&script=sci_arttext. Pareciera que se requiere entonces de algo más que solo servicios y una red de equipamientos urbanos para asegurar mayor cohesión social entre los habitantes de un territorio.

Uno de los principales desafíos para la integración social en las ciudades latinoamericanas es la presencia de asentamientos informales, que alojan a un porcentaje importante de la población urbana empobrecida. En el caso chileno por ejemplo, la informalidad urbana es menos frecuente que en otros países de la región, pero el reciente crecimiento de los campamentos le otorga una mayor relevancia a este tema. En este contexto, los efectos de integración social y exclusión de las políticas dirigidas a asentamientos informales, requieren de un tratamiento más integral que la mera solución urbanística. El Programa de Campamentos desarrollado entre 2011 y 2018, reveló cuatro casos de estrategias de cierre de campamentos en diferentes regiones del país. Se determinó en este estudio, la importancia de incorporar dimensiones como el afecto y apego, el sentido de pertenencia y la participación en la generación de integración social, lo que permite discutir –como intentaremos esbozar más adelante- las perspectivas sobre la integración que se basan exclusivamente en la cercanía espacial https://scielo.conicyt.cl/scielo.php?pid=S0718-83582019000300049&script=sci_arttext

En efecto y como hemos visto anteriormente, no solo basta dotar a un territorio de un conjunto de servicios públicos para permitir adecuadas experiencias en la ciudad y declarar su sostenibilidad. Creemos que es necesaria la incorporación de tratamientos integrales que entiendan la multidimensionalidad de la experiencia en la ciudad y que aborden cuestiones como la identidad, el sistema de creencias de los grupos y el sentido de pertenencia de quienes serán los protagonistas en un proceso de planificación territorial.

En este contexto, han existido importantes esfuerzos por avanzar en el camino de la integración, aunque por el momento solo se trata de una que denominaremos integración espacial, con vistas a lograr una integración social que se avizora a todas luces como un objetivo de mayor complejidad. Para ilustrar algunos de estas propuestas de integración espacial revisaremos tres casos urbanísticos ocurridos en Latinoamérica, que presentan como denominador común un profundo esfuerzo por integrar o al menos acercar a ciudadanos de distinta ubicación territorial, de los cuales se podrá aprender mucho más y visualizar posibilidades de intervención y apoyo desde disciplinas del área social de manera de avanzar hacia una integración social efectiva y no solo espacial.

Casos de Integración espacial en el área urbana

Recalificación en el Centro de la ciudad de São Paulo

En Sao Paulo Brasil, una de las ciudades más urbanizadas del planeta, se propuso una intervención que consideraba una recalificación en el centro histórico de la ciudad, específicamente para propiciar la construcción de viviendas de tipo social que permitiera atender la demanda local, destinado a los desamparados de la región. Se propuso la recalificación de edificios ya existentes para vivienda, siendo uno de ellos Retrofit, con la implantación de una unidad básica de salud y equipos de asistencia social, como el centro de acogida para personas desamparadas, que viven en la calle y que ocupan inmuebles abandonados. El diagnóstico era claro: el proceso de crecimiento de São Paulo definió un área urbanizada difusa con un centro histórico, que, a pesar de poseer una buena infraestructura de transporte y servicios, se caracteriza por la degradación urbana y social, la depreciación del patrimonio construido, la escasez de vivienda y el mal uso de los espacios públicos, reproduciendo el proceso de ocupación verificado en las grandes ciudades latinoamericanas. La propuesta de intervención consideró cuatro ejes estructurales: Espacio Público, Vivienda, Patrimonio Histórico-Cultural y Movilidad – adoptando la fluidez en el acceso como estrategia central. Este tipo de proyectos urbanísticos colabora con la ruptura del proceso de degradación, con el aprovechamiento del patrimonio edificado y cultural, con el incentivo al uso habitacional y al uso social de los espacios públicos, además de proponer soluciones para la mejora de la movilidad y accesi

bilidad de personas de escasos recursos https://riunet.upv.es/handle/10251/145137

Figura 1: Propuesta de densificación del centro de Sao Paulo. Brasil

Diseño de Mejoramiento Integral para el barrio Unir II en Bogotá. Colombia

Otro caso que ilustra los esfuerzos por lograr integración espacial, esta vez fue desarrollado en Colombia. En él, se pretendió acercar la ciudad informal con la ciudad formal, básicamente en lo que respecta a la producción del hábitat por fuera de las regulaciones urbanísticas, económicas y legales. Lo formal y lo informal definen y enmarcan una visión dualista de la ciudad. En el proyecto se intentó acercar un barrio ubicado en la zona occidental de la ciudad, que limitaba con el humedal Jaboque, y al sur y al norte con el barrio Gran Granada. El proyecto Unir II nace de un proyecto hace 25 años que surge de la conformación de la Unión Nacional Independiente y Renovadora (Unir), un programa de vivienda cuyo objetivo era ofrecer vivienda de bajo costo a personas de ingresos bajos. El Barrio Gran granada por su parte se caracteriza por ser en su gran mayoría residencial, allí los proyectos de vivienda siguen en marcha e involucran a las constructoras más reconocidas del país.

Este proyecto se convirtió en una política de intervención en zonas de origen informal, bajo la modalidad de mejoramiento integral de barrios. Se planteó, entonces, un proyecto que se componía de intervenciones estratégicas, definidas por una consolidación de la malla urbana, y donde se involucró directamente al usuario, así como se manifiesta una integración multiescalar que resuelve la clara fragmentación entre la ciudad formal e informal.

Consideró este proyecto el reforzamiento de los elementos funcionales de ambos barrios, lo cual ayudaría a recuperar la identidad local, para estimular los procesos de apropiación en la definición de la imagen urbana de los residentes de la ciudad informal.

En definitiva, el proyecto se propuso crear principios de borde transicional entre uno y otro sector que permitiera mayor actividad social, integración social evitando divisiones abruptas entre los espacios públicos y privados, es decir, se buscaba transformar el espacio en un lugar de encuentro social, de ahondar en el concepto de interacción de poblaciones diversas a través de la reconstrucción espacial. A través de un proyecto de mejoramiento integral los puntos atractores y los puntos de integración funcionan como tensiones entre los barrios para fijar zonas de encuentro (por ejemplo, que desde Gran Granada se incite a recorrer el barrio de origen informal). https://repositorio.unal.edu.co/handle/unal/78021

Parque longitudinal Recoleta Santiago de Chile

Finalmente, ilustra nuestra preocupación, el caso de un proyecto de espacio público realizado en la comuna de Recoleta, en Santiago de Chile, que consolidó y generó un parque longitudinal que integra distintas escalas urbanas y grupos sociales, poniendo el foco en los problemas y desafíos de la integración urbana. Este proyecto tuvo una evolución histórica de nueve años de existencia, proponiendo un análisis de dos esferas de la integración: la integración socio espacial y los desafíos de la integración sectorial y de los distintos niveles de toma de decisiones involucrados en una intervención urbana.

La estrategia de diseño del espacio público buscó lograr un diseño integral y una propuesta paisajística que valorara los atributos naturales del lugar, incorporando el uso de flora nativa que –digámoslo- aún está en estado incipiente en el país. A juicio de Ahumada, esta experiencia urbanística tuvo un elemento clave : se basó en una actitud de colaboración entre los organismos del estado en pro de dos lineamientos estratégicos de la política pública: el espacio público y el uso de la bicicleta. El interés metropolitano, expresado en los movimientos ciclistas por impulsar la construcción de una red de ciclovías en la zona norte de la ciudad, resultó clave en la continuidad del proyecto, por su presencia y presión en los niveles centrales del estado. A la vez el nivel local, expresado en los grupos de los barrios, los dirigentes de las juntas de vecinos, los vecinos de las plazoletas, es el ámbito social propio de la gestión municipal. Fue un factor que alimentó la identidad del proyecto, a través de los talleres de participación, reuniones y durante la construcción https://revistaurbanismo.uchile.cl/index.php/RU/article/view/48837

Consideraciones Finales

La hipótesis que orientaba la discusión en este ensayo, refería a que las políticas de desarrollo urbano privilegiarán muy probablemente el desplazamiento reducido en los territorios post pandemia, y potenciarán al mismo tiempo aún más los bolsones de pobreza y las brechas sociales, retrocediendo de esta manera en la avanzada agenda de integración social Latinoamericana. Esperemos que los planificadores urbanos y los sectores políticos que deciden sobre los instrumentos de planificación territorial evalúen la real aplicabilidad de este tipo de ciudades.

Es vital que los planificadores urbanos logren reconocer la particularidad de las ciudades latinoamericanas y sus condicionantes de pobreza y segregación. La seducción que generan modelos externos exitosos probablemente en otras condiciones, no debe confundir a los planificadores urbanos latinoamericanos. Cuestiones por ejemplo como la ruralidad Latinoamérica históricamente receptoras de bolsones de pobreza deben incorporarse en las políticas territoriales, de manera de generar un desarrollo integral, armónico y equilibrado.

Pero los esfuerzos por generar ciudades más inclusivas deben considerar las condiciones de pobreza y segregación territorial de nuestras ciudades. La integración social que se perseguía y declaraba antes de la pandemia debe ser un objetivo plausible que no debe ser desechado por los técnicos, aunque las recomendaciones sanitarias indiquen la conveniencia de concentrar las actividades en un espacio más reducidos de manera de evitar los largos desplazamientos de los ciudadanos y ciudadanas hacia sus lugares de empleo. De esta manera la reconversión de espacios urbanos o la densificación regulada debieran considerarse como opciones legitimas de desarrollo urbano.

Creemos que los tres casos de propuestas de integración socio espacial revisados brevemente en este ensayo son altamente promisorios, aunque postulamos que este tipo de diseños no garantiza una integración social efectiva. Este elemento es multidimensional e involucra no solo a acceso a servicios sino también generar y ser parte de una identidad comunal, basada en saberes compartidos y una construcción del espacio que se pretende unir o acercar, tal como lo señala Baena (Baena, 2015) https://www2.politicas.unam.mx/publicaciones/wp-content/uploads/2015/08/Libro-PPE_interactivo1.pdf

Estos son algunos desafíos de la política pública en materia de desarrollo urbano sostenible. Lamentablemente el sueño de reducir la segregación territorial es un tema pendiente que a todas luces deberá esperar un largo tiempo, en épocas de revisiones y de replanteamientos urbanísticos. Introducir espacios de encuentro entre distintos grupos sociales debe ser un anhelo de toda sociedad bien intencionada pues es la única manera de fortalecer cuestiones básicas de convivencia como la cohesión social de los territorios. Este principio deberá estar presente en todas las políticas de desarrollo pero especialmente en las políticas de desarrollo urbano a nivel latinoamericano, después de la pandemia. Estos nuevos escenarios interpelan en general a los profesionales, investigadores y técnicos del área social, pero especialmente a los y las profesionales del Trabajo Social que están invitados/as a aportar en la construcción de estos espacios ya sea integrando equipos de planificación territorial o desde el diseño de los servicios públicos de las poblaciones y comunidades involucradas.

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